II SA/Ke 357/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony [...] z siedzibą w M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w przedmiocie pozytywnej opinii projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uchyla zaskarżone postanowienie. II SA/Ke [...] UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 grudnia 2020 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "Kolegium"), po zapoznaniu się z zarzutami skargi wniesionej przez T. W., działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, uchyliło w całości własne postanowienie z dnia 12 października 2020 r. znak: SKO.OŚ- [...]/207/2020 utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Ł. z dnia 3 czerwca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie pozytywnej opinii projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Pozyskiwaniu Kruszywa z likwidacji odsypiska usytuowanego w korycie rzeki W. km 247+100 do km 247+900 pod miejscowością Siedleszczany" i w to miejsce orzekło o niedopuszczalności zażalenia Ogólnopolskiego Towarzystwa O. P. z siedzibą w M. k. W. (zwanego dalej "Towarzystwem O. P."), stwierdzając jednocześnie, że ww. postanowienie z dnia 12 października 2020 r. nie zostało wydane bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że Wójt Gminy Ł. postanowieniem z dnia 3 czerwca 2020 r. znak: [...] pozytywnie zaopiniował projekt decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Pozyskiwaniu Kruszywa z likwidacji odsypiska usytuowanego w korycie rzeki W. km 247+100 pod miejscowością Siedliszczany". Na ww. postanowienie zażalenie złożyło Towarzystwo O. P., a Kolegium postanowieniem z dnia 12 października 2020 r. znak: [...] utrzymało w mocy ww. postanowienie Wójta Gminy Ł.. Jak wskazał organ odwoławczy, w dniu 1 grudnia 2020 r. na powyższe rozstrzygnięcie wpłynęła do Kolegium skarga Towarzystwa O. P., które podniosło, że postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem podlega wznowieniu. W treści skargi Towarzystwo wyjaśniło, że po wydaniu przez organ pierwszej instancji postanowienia z dnia 3 czerwca 2020 r. w dniu 1 lipca 2020 r. wystąpiło z wnioskiem o jego uzupełnienie. Wójt Gminy Ł. następnie zażądał uzupełnienia wniosku o podpis osoby upoważnionej do reprezentacji ww. Towarzystwa. W dalszej kolejności ww. Towarzystwo uzupełniło brak formalny, a organ pierwszej instancji pismem z dnia 14 września 2020 r. poinformował Towarzystwo, że wniosek jest niezasadny, gdyż akta zostały przesłane do Kolegium. Następnie pismem z dnia 26 października 2020 r. Towarzystwo O. P. złożyło zażalenie na postanowienie Wójta Gminy Ł., mając na uwadze, że termin do jego złożenia biegnie od momentu otrzymania informacji o nieuwzględnieniu wniosku o uzupełnienie postanowienia. Dopiero przy piśmie z dnia 1 grudnia 2020 r. Wójt Gminy Ł. przesłał do Kolegium zażalenie Towarzystwa O. P. na swoje postanowienie z dnia 3 czerwca 2020 r., czyli już po wydaniu przez Kolegium postanowienia z dnia 12 października 2020 r. Kolegium podkreśliło, że rozpatrując zażalenie Towarzystwa O. P., nie posiadało wiedzy, iż nie rozpoczął się jeszcze bieg terminu do złożenia zażalenia dla Towarzystwa O. P.. W sytuacji bowiem, gdyby Kolegium posiadało wiedzę o złożeniu wniosku o uzupełnienie postanowienia organu pierwszej instancji, oczekiwałoby na upływ terminu do złożenia zażalenia po wydaniu przez organ pierwszej instancji postanowienia o uzupełnieniu własnego postanowienia lub odmowie uzupełnienia. W ocenie Kolegium przedwczesne, a przez to niedopuszczalne było rozpatrzenie zażalenia jednej ze stron przez organ odwoławczy, w sytuacji, gdy nie upłynął jeszcze termin do złożenia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji, z uwagi na konieczność rozpatrzenia wniosku o uzupełnienie postanowienia w trybie art. 111 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że z art. 111 § 2 k.p.a. wynika jednoznacznie, iż termin dla strony do wniesienia zażalenia biegnie od dnia doręczenia postanowienia w przedmiocie uzupełnienia rozstrzygnięcia. W przypadku złożenia wniosku o uzupełnienie postanowienia niedopuszczalne jest zatem liczenie terminu do wniesienia zażalenia od dnia doręczenia postanowienia, bowiem zastosowanie znajduje tryb określony w art. 111 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało za konieczne uwzględnienie ww. skargi poprzez uchylenie w całości własnego postanowienia z dnia 12 października 2020 r. i orzeczenie w to miejsce o niedopuszczalności zażalenia Towarzystwa O. P.. Kolegium wskazało, że w związku z powyższym po zwrocie akt z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do rozpatrzenia w sposób przewidziany w art. 111 k.p.a. wniosku Towarzystwa O. P. o uzupełnienie postanowienia Wójta Gminy Ł.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wywiodło Ogólnopolskie Towarzystwo O. P., zarzucając temu rozstrzygnięciu: - błędne zastosowanie wobec zażalenia skarżącego art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. spowodowane błędną wykładnią art. 111 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a.; - naruszenie art. 141 § 2 k.p.a z uwagi na niezastosowanie tego przepisu w sprawie ww. zażalenia z dnia 29 czerwca 2020 r.; - naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a., ponieważ w zaskarżonym postanowieniu skarga Towarzystwa O. P. nie została uwzględniona w całości. W uzasadnieniu skargi skarżące Towarzystwo przedstawiło stan faktyczny sprawy i argumentację na poparcie stawianych zarzutów. Wobec powyższego Towarzystwo O. P. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Sąd z urzędu w tej sprawie dołączył akta sprawy o sygn. akt II SA/Ke [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oceniając zasadność skargi Towarzystwa O. P., w powyżej zakreślonych granicach, należy przede wszystkim odwołać się do przepisu regulującego tryb wydawania decyzji autokontrolnych, a więc art. 54 § 3 zd. 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Norma wynikająca z art. 54 § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a. reguluje instytucję samokontroli (autokontroli), której kwintesencją jest umożliwienie organowi administracji publicznej weryfikacji własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania (lub braku działania czy też przewlekłości działania) z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK [...], lex nr 3065261 i tam: A. Kabat, Skarga, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s.180). Przepis ten daje organowi administracji publicznej możliwość dokonania autokontroli aktu, który został zaskarżony do sądu administracyjnego. Celem autokontroli jest, by sprawa, która w toku instancyjnym została rozstrzygnięta ostateczną decyzją, nie powracała na drogę postępowania administracyjnego w sytuacji przekazania sprawy ze skargą do sądu administracyjnego. Autokontrola prowadzi zatem do szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. Jednak nie może odbyć się ona z naruszeniem reguł wyznaczonych przepisem art. 54 § 3 p.p.s.a. Warunkiem skorzystania przez organ administracji publicznej z instytucji autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zawartych w skardze zarzutów, podstawy prawnej i wniosków (zob. m.in.: ww. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1575/07, Lex nr 525966). Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. Uwzględnienie skargi w całości sprowadza się do skorygowania zaskarżonego działania w kierunku pożądanym przez skarżącego. Organowi korzystającemu z art. 54 § 3 p.p.s.a. wolno uczynić tylko to, co wynika z treści skargi i jej żądania. Zadośćuczynienie skardze w całości, w rozumieniu tego przepisu, to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniami strony wynikającymi z treści skargi. Oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia. Natomiast w razie niepodzielenia przez organ niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń bądź nieuwzględnienia w całości jej wniosków, organ winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi, który w przeciwieństwie do organu nie jest związany granicami skargi na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07, Lex nr 355665). Skoro organ administracji rozważa możliwość uwzględnienia skargi, to powinna ona odpowiadać kryteriom stosowanym przez sąd administracyjny. Te więc kryteria mogą być brane pod uwagę przez organ administracji publicznej w ramach autokontroli. Jednakże, oceniając w trybie autokontroli wydany uprzednio przez siebie akt, organ tylko wówczas może zastosować przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., gdy uznaje za uzasadnione zarówno zarzuty, wnioski jak i wskazaną w niej argumentację. Organ wydający akt na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. winien podzielić zarzuty skargi i zadośćuczynić żądaniom skarżącego w całości. Jedynym wyjątkiem w tym względzie będzie pominięcie przez organ orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego od organu, o czym rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 1996 r. FPS 4/96 (ONSA 1997, nr [...], poz. 45). W świetle powyższego stanowiska jako oczywiście trafny należy ocenić zarzut skargi rozpoznawanej w tej sprawie na postanowienie wydane przez Kolegium w trybie autokontroli, skoro postanowieniem tym organ drugiej instancji nie uwzględnił w całości skargi wywiedzionej przez T. W. na postanowienie tego organu z dnia 12 października 2020 r. utrzymujące w mocy pozytywną opinię projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Otóż T. W. – jak wynika z treści skargi wniesionej do tut. Sądu i zarejestrowanej pod sygnaturą akt II SA/Ke [...] – zaskarżyło w całości postanowienie Kolegium z dnia 12 października 2020 r., formułując szereg zarzutów zarówno natury procesowej jak i materialnej oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia 12 października 2020 r., jak również poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy Ł. z dnia 3 czerwca 2020 r. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium uwzględniło skargę wyłącznie w zakresie zarzutu naruszenia art. 111 § 2 k.p.a. i wniosku skargi o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia 12 października 2020 r. Postanowieniem autokontrolnym Kolegium nie rozstrzygnęło sprawy zgodnie z żądaniem skargi. T. W. zarzuciło bowiem w skardze zarejestrowanej pod sygnaturą akt II SA/Ke [...] błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w kontekście konkretnie wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego – art. 75 ust. 4 i 82 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.). Skarga ta w sposób oczywisty zmierzała do ponownego przeprowadzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy jednak przyjął własną koncepcję rozstrzygnięcia sprawy, uchylił wydane w sprawie własne postanowienie z dnia 12 października 2020 r. i stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez Towarzystwo O. P. w M. k. W.. W uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia autokontrolnego Kolegium odniosło się jedynie do zarzutu związanego z art. 111 § 2 k.p.a., zupełnie pomijając pozostałe zarzuty i związane z nimi wnioski skargi. Organ odwoławczy nie może jednak w trybie autokontroli konwalidować dostrzeżonych naruszeń prawa procesowego, nawet oceniając je jako w pełni uzasadnione – jeżeli nie jest to zgodne z żądaniem, wnioskami i zarzutami skargi. Organ powinien zrezygnować z zastosowania instytucji autokontroli, gdy nie zamierza bądź nie może uwzględnić skargi, tu: zawierającej żądanie wydania decyzji (postanowienia) uchylającego decyzję (postanowienie) organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, co prowadziłoby do otwarcia nowego toku instancji. Nieuwzględnienie wszystkich zarzutów i wniosków zawartych w skardze nie wypełnia bowiem treści normatywnego pojęcia "uwzględnienie skargi w całości". Za trafny w tej sytuacji uznać należało podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. Pozostałe podniesione w skardze zarzuty dotyczące meritum sprawy uznać należało na obecnym etapie postępowania za przedwczesne, wobec jednoznacznej treści art. 54 § 3 p.p.s.a. i zakresu kontroli przez sąd administracyjny postanowienia wydanego w tym trybie oraz faktu, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie autokontrolne nie odpowiada wymogom ww. przepisu prawa. W tej sytuacji odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi okazało się bezprzedmiotowe. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.