II SA/Ke 363/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2014r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata A. J. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych opłaty skarbowej - tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z [...] znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu odwołania J. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 21 stycznia 2014 r., nakazującej odwołującej się dokonanie rozbiórki wiaty garażowej o wymiarach w rzucie 6,40 m x 8,30 m, znajdującej się na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 kpa, nakazał J. R. dokonanie rozbiórki ww. wiaty garażowej z jednoczesnym wskazaniem, że obowiązek rozbiórki obejmuje: drewnianą konstrukcję dachową wraz z pokryciem, usytuowany po stronie wschodniej słup z dwuteownika stalowego, zabetonowany w ziemi w części środkowej wiaty, usytuowany w narożniku południowo – wschodnim słup murowany z pustaków oraz usytuowane od strony północnej słupy stalowe stanowiące konstrukcję bramy ogrodzeniowej, na których wsparta jest konstrukcja dachowa – do wysokości górnej krawędzi bramy. W uzasadnieniu [...] Inspektor wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej dnia 11 czerwca 2013 r. na działce nr ewid. [...] w m. [...] , gm. B. stwierdzono, iż znajduje się na niej m.in. wiata garażowa na sprzęt rolniczy o wymiarach w rzucie 6,40 m x 8,30 m., usytuowana przy granicy z działką nr ewid. [...] . Obiekt ten posiada drewnianą jednospadową konstrukcję dachową pokrytą blachą, która od strony północnej oparta jest na stalowych słupach, stanowiących konstrukcję bramy ogrodzeniowej zrealizowanej pomiędzy budynkiem stodoły, a wschodnim ogrodzeniem bocznym działki. Po stronie zachodniej konstrukcja dachu przymocowana jest śrubami do ściany szczytowej budynku stodoły, a po stronie wschodniej oparta jest na wykonanych w tym celu dwóch słupach, tj. słupa z dwuteownika stalowego zabetonowanego w ziemi w części środkowej wiaty oraz słupa murowanego z pustaków, usytuowanego w narożniku południowo – wschodnim. Obecna podczas kontroli J. R. oświadczyła do protokołu, że jest jedynym właścicielem działki nr ewid. [...] , jak również inwestorem wiaty, którą zrealizowała w kwietniu 2013 r. bez dopełnienia czynności formalno – prawnych. Postanowieniem z 25 lipca 2013 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego PINB w K. nakazał J. R. wstrzymać roboty budowlane związane z budową wiaty garażowej z powodu realizacji ich bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy budowa ta nie została zakończona pod względem prawnym i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w PINB w K. w terminie do dnia 30 grudnia 2013 r. stosownych dokumentów. Z uwagi na to, że zobowiązana nie przedłożyła w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów PINB w K. decyzją z 21 stycznia 2014 r. nakazał skarżącej dokonanie rozbiórki wiaty garażowej. W złożonym odwołaniu J. R. podniosła, iż nie wiedziała, że na wykonanie powyższego obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę. Oświadczyła, że jest nękana przez sąsiadkę, która również wybudowała samowolnie kilka obiektów budowlanych, zaś ten stanowiący przedmiot sprawy nie powoduje naruszenia praw sąsiadki. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym [...] Inspektor stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, jednakże wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 49 ust. 3 tej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, zamiast ust. 4 art. 48 Prawa budowlanego oraz przepisów prawa procesowego tj. art. 107 § 1 i 3 kpa – w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co poskutkowało koniecznością wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Organ odwoławczy podniósł, że w pełni podziela ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, które legły u podstaw wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Za bezsporny uznał organ fakt, iż przystępując do wykonywania robót budowlanych inwestor nie uzyskał od organu administracji architektoniczno – budowlanej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu. [...] Inspektor wskazał, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat do 25 m2. Z uwagi zaś na fakt, że wiata stanowiąca przedmiot sprawy posiada powierzchnię zabudowy wynoszącą 53 m2 oczywistym jest, że jej budowa nie była zwolniona z obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na to, iż, po prawidłowo stwierdzonej przez organ I instancji możliwości legalizacji samowoli budowlanej, zobowiązana nie przedłożyła w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów, organ ten obowiązany był wydać nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. W ocenie [...] ego Inspektora istotnym uchybieniem było, biorąc pod uwagę specyficzną konstrukcję wiaty, sformułowanie rozstrzygnięcia w sposób nieprecyzyjny i niejednoznaczny, co naruszało art. 107 § 1 kpa. Biorąc pod uwagę, że wiata składa się z kilku elementów, połączonych ze sobą w specyficzny sposób, zasadnym było wskazanie w rozstrzygnięciu wprost, jakie elementy wiaty podlegają rozbiórce, po to aby nie było w tym zakresie niedomówień i możliwości różnej interpretacji lub też wyjaśnienie tej kwestii w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które w tym wypadku było zbyt ogólnikowe. W ocenie organu z rozbiórki wiaty winno być wyłączone ogrodzenie wykonane z prefabrykowanych elementów betonowych (rozgraniczające nieruchomość z działką nr ewid. [...] ) oraz stalowa brama ogrodzeniowa, usytuowana od strony północnej, na których wsparta została konstrukcja dachowa. Zdaniem organu odwoławczego nie stanowią one elementów wiaty, a z rozstrzygnięcia organu I instancji nie wynika czy elementy te podlegają rozbiórce czy też są z niej wyłączone. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skardze J. R. zarzuciła zaskarżonej decyzji "naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego" oraz wniosła o jej uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że nie stawiała budynku, na który jest wymagane pozwolenie, a tylko skonstruowała kawałek zadaszenia na maszyny rolnicze na istniejących elementach zgodnych z prawem budowlanym, nie stanowiącego żadnego zagrożenia pożarowego, a tym bardziej życia ludzkiego jak również nie przeszkadzającego sąsiadce w użytkowaniu jej działki. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga obiekt do 25 m2. Z uwagi na istniejące stare elementy, na których została wsparta konstrukcja dachu, powierzchnia obiektu wyniosła 53 m2, co stanowi istotę sprawy, albowiem nie może wstawić słupa wspierającego w środku bramy wjazdowej. Nie zgodziła się z organem co do rozbiórki istniejących starych elementów, które, w jej ocenie, są zgodne z prawem budowlanym (słupy bramy wjazdowej, słup stodoły). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym wyjaśnień samej skarżącej wynika, że na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] zrealizowała ona w kwietniu 2013 r. "bez dopełnienia czynności formalno – prawnych" wiatę garażową o wymiarach 6,40 m x 8,30 m. Ocena legalności robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem dokonywana jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Charakter obiektu zrealizowanego na ww. działce został prawidłowo przez organy nadzoru budowlanego zakwalifikowany jako budowla w postaci wiaty. Pojęcie wiaty nie zostało zdefiniowane w obowiązujących przepisach. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, że w świetle art. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego wiata składająca się z dachu posadowionego na słupach i nieposiadająca ścian jest budowlą, a nie budynkiem, czy obiektem małej architektury. Za podstawowe cechy wiaty należy uznać wsparcie danej budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem (wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 listopada 2010 r. II SA/Kr 973/10, wyrok WSA w Opolu z dnia 27 października 2009 r. II SA/Op 250/09, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 175/13, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając powyższy pogląd należy stwierdzić, że przedstawione w nim zasadnicze cechy wiaty posiada również obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania. Jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej w obecności inwestorki dnia 11 czerwca 2013r., obiekt ten składa się z drewnianej jednospadowej konstrukcji dachowej pokrytej blachą trapezową, opartej od strony północnej na uprzednio istniejących stalowych słupach stanowiących konstrukcję bramy ogrodzeniowej. Zrealizowany został pomiędzy budynkiem stodoły a wschodnim ogrodzeniem bocznym działki. Po stronie zachodniej konstrukcja dachu przymocowana jest śrubami do ściany szczytowej stodoły, a po stronie wschodniej oparta jest na wykonanych w tym celu dwóch słupach (w części środkowej słup z dwuteownika stalowego zabetonowany w ziemi oraz w narożniku południowo-wschodnim słup murowany z pustaków). Fakt oparcia zadaszenia z jednej strony na istniejącym wcześniej budynku stodoły nie zmienia w żaden sposób charakteru powstałej budowli pełniącej funkcję wiaty – zadaszenia chroniącego zgromadzone pod nim przedmioty od negatywnego wpływu warunków atmosferycznych. Należy również zauważyć, że obiekt spełnia ustawowe cechy budowli określone w art. 3 pkt 1 lit. b) ustawy, stanowi bowiem całość techniczno-użytkową służącą określonemu przeznaczeniu. Tym samym jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 7 przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, roboty budowlane wykonane przez skarżącą nie zostały wymienione w katalogu zawartym w art. 29-31 ustawy, w związku z czym na ich wykonanie wymagane było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W szczególności, obiektu tego nie można uznać za wiatę, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. za wiatę o powierzchni zabudowy do 25 m2, której realizacja zwolniona jest obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż bezspornym jest, że obiekt stanowiący przedmiot sprawy posiada powierzchnię zabudowy wynoszącą 53 m2. A contrario do wiat o powierzchni powyżej 25 m2 wymagane będzie pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2681/11). Pomimo braku stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie wskazać również trzeba, że bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje załączone do odwołania z dnia 3 lutego 2014 r. "zgłoszenie robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę", albowiem dotyczy ono budynku gospodarczego o wymiarach 4,80 m x 7,20 m murowanego z płyt betonowych, a więc obiektu różniącego się od wiaty stanowiącej przedmiot sprawy zarówno powierzchnią zabudowy, jak i konstrukcją. Tym samym zasadnie organ II instancji uznał, że przed wybudowaniem wiaty skarżąca winna legitymować się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a bezsporne jest, że takiego pozwolenia nie uzyskała. Słusznie zatem organy przyjęły, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej, co dało podstawę do zastosowania art. 48 ustawy. Jeżeli bowiem budowa, o której mowa w art. 48 ust. 1 (czyli obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę): 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie tego obowiązku, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 4 i ust.1). Obowiązki, o jakich wyżej mowa zostały na skarżącą nałożone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 25 lipca 2013 r. Ponieważ skarżąca w wyznaczonym terminie nie przedłożyła stosownych dokumentów, na mocy art. 48 ust. 4 i ust. 1 organ nadzoru budowlanego prawidłowo nakazał jej rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty. Zasadnie też organ odwoławczy dostrzegł potrzebę reformacji decyzji pierwszoinstancyjnej poprzez wskazanie wprost, jakie elementy wiaty podlegają rozbiórce celem wykluczenia niedomówień w tym zakresie i możliwości różnej interpretacji rozstrzygnięcia, wyłączając z obowiązku rozbiórki ogrodzenie wykonane wcześniej z prefabrykowanych elementów betonowych oraz stalową bramę ogrodzeniową - jako nie stanowiących elementów samowoli. W konsekwencji prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Stanowisko skarżącej, iż nie zgadza się z rozbiórką "starych elementów" tj. słupa bramy wjazdowej oraz słupa stodoły wskazuje na brak zrozumienia przez nią zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził bowiem obowiązek rozbiórki wyłącznie tych elementów podparcia dachu wiaty, które zrealizowane zostały w tym konkretnym celu, a mianowicie słupa murowanego z pustaków usytuowanego w narożniku południowo – wschodnim (niezależnego od istniejącej stodoły) oraz słupów stalowych stanowiących konstrukcję bramy ogrodzeniowej, na których wsparta jest konstrukcja dachowa, do wysokości górnej krawędzi bramy. Elementy te niewątpliwie stanowią wyłącznie część wiaty, a nie istniejącego ogrodzenia czy bramy. Nie sposób też podzielić podniesionego na rozprawie zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności z art. 15 kpa. Wskazać należy, iż organ II instancji nie prowadził samodzielnego postępowania wyjaśniającego, lecz własne ustalenia oparł na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie przez organ I instancji. Zarówno organ I jak i II instancji w danych okolicznościach faktycznych, stosując tę samą podstawę prawną, uznały za zasadne orzeczenie nakazu rozbiórki wiaty, a zmiana rozstrzygnięcia dokonana przez organ II instancji dotyczyła wyłącznie doprecyzowania sentencji, bez zmiany istoty sprawy. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie w pkt II oparto na art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348 ze zm.).