II SA/Ke 363/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2018r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Piekoszów na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia koncesji na wydobywanie kruszywa p o s t a n a w i a : I. odrzucić skargę; II. zwrócić z urzędu Gminie Piekoszów kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną jako wpis sądowy. Postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy odmówił uzgodnienia koncesji na wydobywanie wapieni i gez jurajskich ze złoża [...]. Postanowieniem z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia [...], uchyliło powyższe postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Skargę na rozstrzygnięcie organu II instancji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w imieniu Gminy Piekoszów Wójt Gminy Piekoszów, uiszczając 100 zł tytułem wpisu sądowego. W skardze zarzucono naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że projekt Koncesji [...] nie naruszy sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach, na skutek czego Wójt Gminy Piekoszów nie rozważył i nie wyjaśnił dostatecznie, czy zapisy studium rzeczywiście stanowią w niniejszej sprawie bezwzględną zaporę do dalszej kontynuacji wydobycia kopalin przez spółkę w momencie kiedy Wójt Gminy Piekoszów dokonał prawidłowych w tym względzie ustaleń, które skutkowały odmową uzgodnienia udzielenia koncesji. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie wskazując, że Wójt Gminy Piekoszów, który wydał rozstrzygnięcie jako organ I instancji, nie jest uprawniony do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Należy podkreślić, że istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prezentowane jest stanowisko, podzielane przez tut. Sąd, zgodnie z którym rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Jednostka samorządu terytorialnego może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy K.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – organu orzekającego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem przez organy administracji publicznej rozumie się m. in. organy jednostek samorządu terytorialnego – a więc także wójta gminy, który jest organem gminy (art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2018r. poz. 994). W rezultacie, w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – organ gminy (jakim jest Wójt Gminy Piekoszów) – orzeka w określonej sprawie administracyjnej, podmiot ten będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego – gminy – w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (postanowienia) wyłącza możliwość dochodzenia przez tą jednostkę, jak i przez jej organ orzekający w określonej sprawie, interesu prawnego tej jednostki w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowo-administracyjnego (por. m. in. postanowienie NSA z dnia 15 października 1990r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 7; uchwała NSA z dnia 9 października 2000r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005r., OSK 1017/04, niepubl.; J.P. Tarno, Ochrona interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym {w:} Księga jubileuszowa Profesora zw. dr hab. Józefa Filipka, Zakamycze 2001, s. 721 i n.). Podkreślić przy tym trzeba, że – jak wskazał w postanowieniu z dnia 12 marca 2015r., sygn. akt II OSK 476/15 Naczelny Sąd Administracyjny – "Gmina posiada szczególną pozycję ustrojowoprawną jako jednostka samorządu terytorialnego, która realizuje jednocześnie dwie role, tj. w ramach imperium i dominium. Oznacza to, że wójt (burmistrz, Wójt) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej i dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie w jakim wójt (burmistrz, prezydent) pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on (ani żaden z innych organów tej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych ". Jednocześnie, zwracając uwagę co do konstytucyjności "art. 50 § 1 P.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, Wójta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów, z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji", wskazać trzeba, że w tym zakresie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2009r., K 32/08, orzekając, że art. 50 § 1 ustawy P.p.s.a. jest zgodny z art. 165 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że Gmina Piekoszów (reprezentowana w niniejszej sprawie przez Wójta Gminy Piekoszów) nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Zaakceptowanie przeciwnego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w jednej sprawie, a mianowicie – Wójt Gminy Piekoszów, który wydał postanowienie w I instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze - organ II instancji, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych rozstrzygnięć. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej uprawnienia strony, która poprzez wniesienie skargi kwestionuje takie rozstrzygnięcie. Takiej konstrukcji prawnej nie przewidują natomiast przepisy ustawy P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 2 marca 2006r., sygn. akt II GSK 387/05, LEX nr 197511). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy P.p.s.a. O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł w pkt II postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a.