II SA/Ke 366/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów oddala skargę. II SA/Ke 366/17 UZASADNIENIE Decyzją z [...] r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania M. T., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty Powiatowego w S. z 1 lutego 2017 r. cofającą ww. uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdów, wydane przez Starostę S. w dniu 8 grudnia 2004 r. oraz zobowiązującą do niezwłocznego złożenia w Starostwie Powiatowym w S. pieczątki identyfikacyjnej i imiennej diagnosty. W uzasadnieniu SKO wskazało, że podstawą wydania decyzji organu I instancji był art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i okoliczność, iż wyrokiem z [...] Sąd Rejonowy w S. uznał skarżącego winnym wielokrotnego (34) popełnienia czynów stanowiących przestępstwa z art. 271 § 3 k.k. w zw. z art. 271 k.k. w zw. z art. 91 § 1 k.k. i skazał go za to na 2 lata pozbawienia wolności warunkowo zawieszając jej wykonanie na okres próby wynoszący 5 lat, 400 stawek dziennych grzywny oraz zasądził poniesienie kosztów sądowych. Rozpatrując wniesione odwołanie Kolegium wyjaśniło, że sposób ujawnienia dopuszczania się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie. Wynik kontroli określa bowiem źródło informacji uzasadniającej wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie podstawą wszczęcia postępowania stało się uzyskanie informacji o prawomocnym wyroku karnym z 1 grudnia 2015 r., sygn. akt [...] . Wyrok ten był również głównym dowodem w sprawie, bowiem na jego podstawie orzeczono cofnięcie uprawnień. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie przeprowadził innych czynności dowodowych, w tym kontroli w trybie art. 83 ww. ustawy, lecz zaniechanie to nie nastąpiło z naruszeniem przepisów procesowych tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Organ odwoławczy powołał przy tym orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując, że prawomocny wyrok skazujący za poświadczenie nieprawdy o wykonaniu badań technicznych bez faktycznego ich wykonania należy oceniać tak, jak wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, czego konsekwencją jest cofnięcie uprawnień. SKO podniosło, że organ I instancji ocenił wszystkie 34 zarzuty zawarte w wyroku Sądu Rejonowego i stwierdził, że brak jest podstaw do wskazanego przez skarżącego miarkowania kary w stosunku do przypisanej winy. Niewątpliwie bowiem w postępowaniu karnym udowodniono, że M. T. w celu osiągnięcia korzyści majątkowej poświadczył nieprawdę w dowodach rejestracyjnych i zaświadczeniach o przeprowadzeniu badań 34 pojazdów. Tym samym dopuścił do ruchu pojazdy niesprawdzone pod względem technicznym, narażając innych uczestników ruchu drogowego. Odnosząc się do zarzutu odwołania w zakresie braku uściślenia podstawy prawnej decyzji Kolegium wyjaśniło, że nie jest ona na tyle istotna, by wzruszyć zaskarżone rozstrzygnięcie. Podstawą rozstrzygnięcia Starosty Skarżyskiego był wyrok SR w Skarżysku-Kamiennej sygn. akt [...] , a wskazane w nim przestępstwa niewątpliwie spełniają dyspozycję art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze M. T. wniósł o uchylenie decyzji z 24 kwietnia 2017 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 84 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez uznanie, że wyrok wydany w postępowaniu karnym stanowi jedyną i wystarczającą przesłankę do cofnięcia uprawnień diagnosty bez przeprowadzenia własnego i pełnego postępowania dowodowego, 2. art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP tj. zasady proporcjonalności i zakazu podwójnego (wielokrotnego) karania (stosowanie środka represyjnego) tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego i uznania, że przepis art. 84 ust. 3 Prawo o ruchu drogowym może być stosowany w ustalonym stanie faktycznym w sytuacji jednoczesnego występowania sankcji administracyjnej w postaci cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych oraz "uprzedniego orzeczenia za ten sam czyn przez Sąd wyroku skazującego i wymierzającego karę", 3. procedury administracyjnej tj. art. 7, 77, 80 i 107 kpa poprzez niewystarczające i niepełne rozważenie materiału dowodowego, a także jego niepełne zebranie, co wpłynęło na niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przez organ administracji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień diagnosty oraz błędne i niepełne uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że sam fakt skazania go prawomocnym wyrokiem w postępowaniu karnym oraz fakt wydania przez NSA uchwały wskazującej, że ustalenia poczynione w innym postępowaniu mogą być podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień diagnosty, nie zwolnił organu od prowadzenia własnego postępowania oraz obowiązku pełnego zebrania i oceny materiału dowodowego sprawy. Nie przeprowadzono bowiem w sprawie postępowania dowodowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest skrupulatne, dokładne i pełne. Zdaniem skarżącego, art. 84 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest sprzeczny z Konstytucją RP, w szczególności z zasadą proporcjonalności kary oraz zasadą zaufania obywatela do Państwa. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi podniósł, że mechanizm prawny przewidujący skazanie diagnosty i nałożenie na niego środka karnego w postaci zakazu wykonywania zawodu, a następnie wymierzenie mu kary administracyjnej za ten sam czyn, wywołuje skutek w postaci podwójnego ukarania, który należy uznać za niekonstytucyjny. Stosowanie przez niezawisły Sąd wymierzonej już diagnoście kary jest wystarczające do osiągnięcia celu w postaci właściwego zabezpieczenia i ochrony interesu społecznego i jednocześnie proporcjonalne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Organy obu instancji orzekały w sprawie na podstawie art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 128 ze zm), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym starosta cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83 ust. 6, stwierdzono: 1) przeprowadzenie przez diagnostę badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania; 2) wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Co prawda przepis art. 83 ust. 6 ustawy (przewidujący, że starosta przeprowadza, co najmniej raz w roku, kontrolę stacji kontroli pojazdów), do którego odsyła zacytowany wyżej art. 84 ust. 3, został uchylony z dniem 21 sierpnia 2004 r. (art. 22 pkt 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, Dz. U. z 2004 r., Nr 173, poz. 1808 ze zm.), ale nie został przez ustawodawcę usunięty z treści art. 84 ust. 3 ustawy, co budziło wątpliwości w orzecznictwie. Rozstrzygnęła je uchwała 7 sędziów NSA z dnia 12 marca 2012 r. w sprawie II GPS 2/11 (ONSAiWSA 2012/3/37), w której Sąd stwierdził, że sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie. W uzasadnieniu uchwały NSA, dokonując analizy użytego w art. 84 ust. 3 ustawy zwrotu "w wyniku przeprowadzonej kontroli", podniósł, że "określenie to odnosi się do istnienia podstaw faktycznych do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście. Postępowanie to wszczynane jest z urzędu, a wynik przeprowadzonej kontroli jest informacją o takim stanie faktycznym, który w świetle prawa materialnego obliguje organ do uregulowania sytuacji poprzez podjęcie określonej decyzji". Jednocześnie NSA wskazał, iż "nie oznacza to, że wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście może nastąpić tylko wówczas, gdy wynik kontroli przeprowadzonej u przedsiębiorcy ujawni wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Co do zasady bowiem wszczęcie postępowania z urzędu następuje również wówczas, gdy z żądaniem wystąpi podmiot na prawach strony (182 kpa), czy też w wyniku skargi powszechnej wniesionej przez osobę trzecią". NSA wyjaśnił, że brak jest racjonalnych przesłanek do wykluczenia możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień, w sytuacji gdy informacje o wydaniu przez diagnostę zaświadczenia albo dokonaniu wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami zostały uzyskane podczas analizy akt w innej sprawie, czy też pochodzą od innych organów. Przyjęcie poglądu przeciwnego spowodowałby, iż przepis art. 84 ust. 3 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym nie mógłby spełniać swojej funkcji. Nie może budzić wątpliwości, że celem tego przepisu jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów. Wydanie przez diagnostę zaświadczenia, czy też dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, może mieć bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, godzić w życie i zdrowie ludzkie. Założenie, że nie można wszcząć postępowania o cofnięcie uprawnień diagnoście, który przy wykonywaniu czynności diagnostycznych godzi się na takie zagrożenia, tylko z tego powodu, iż nie ujawniono naruszającego prawo działania w toku kontroli przeprowadzonej u zatrudniającego go przedsiębiorcy, prowadzi do rażąco niesprawiedliwych i irracjonalnych konsekwencji. Tezę zawartą w tej uchwale jak i argumentację przywołaną na jej poparcie Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Innym słowy rzecz ujmując stwierdzić należy, że wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia diagnoście uprawnień może nastąpić zarówno wówczas, gdy wynik kontroli przeprowadzonej u prowadzącego stację kontroli wykaże niezgodne z prawem działanie diagnosty, jak i wówczas, gdy informacje o takim działaniu organ poweźmie z innych źródeł, do których niewątpliwie należy wyrok skazujący diagnostę za poświadczenie nieprawdy co do przeprowadzonego badania technicznego pojazdu, a z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie. Podkreślenia także wymaga, że z konstrukcji art. 84 ust. 3 ustawy, a w szczególności ze zwrotu "starosta cofa" wynika, że organ ma taki obowiązek, gdy stwierdzi uchybienia wskazane w przywołanej regulacji. Ustawa nie dopuszcza żadnego wyjątku, który wyłączyłby wydanie takiej decyzji. W szczególności decyzja nie jest uzależniona od stopniowalnej winy, skoro jest to sankcja administracyjna oraz motywów, którymi się kierował diagnosta, naruszając art. 84 ust. 3 pkt 1 lub 2 ustawy. Na treść wydanej decyzji nie może też wpłynąć dotychczasowy sposób wykonywania obowiązków diagnosty, ten jest bowiem zobowiązany do stałego, zgodnego z prawem i stanem faktycznym wykonywania swych zadań. Zostały one uregulowane przede wszystkim w ustawie Prawo o ruchu drogowym, ale też w przepisach wykonawczych. Przenosząc przedstawione wyżej rozważania na stan faktyczny niniejszej sprawy zauważyć należy, że podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego oraz ustaleń faktycznych stanowił prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w S., Wydziału II Karnego z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt [...] , uznający M. T. za winnego popełnienia zarzucanych mu czynów stanowiących 34 przestępstwa z art. 271 § 3 k.k. w zw. z art. 271 § 1 k.k. w zw. z art. 91 § 1 k.k. w zw. z art. 4 § 1 k.k. i wymierzający karę 2 lat pozbawienia wolności warunkowo zawieszoną na okres próby wynoszący 5 lat oraz 400 stawek dziennych grzywny. Jak wynika z treści powyższego wyroku, wszystkie 34 zarzucane czyny polegały na poświadczeniu nieprawdy co do przeprowadzonych badań technicznych samochodów w zakresie ich pozytywnego wyniku poprzez dokonanie stwierdzających nieprawdę wpisów do komputerowego systemu kontroli pojazdów, a także w dowodzie rejestracyjnym pojazdu, podczas gdy faktycznie skarżący takich badań nie przeprowadził. Ustalenia faktyczne poczynione przez organ, oparte na wyroku skazującym skarżącego mieszczą się zatem w hipotezie art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy, co skutkować musiało cofnięciem skarżącemu uprawnień diagnosty. W nawiązaniu zaś do zarzutów skargi dotyczących "niepełnego zebrania" i "niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy" wyjaśnić należy, że ustalenia co do faktów zawarte w sentencji prawomocnego wyroku sądu karnego nie mogą być przedmiotem postępowania dowodowego w sprawie administracyjnej. Ustalenia te są wiążące dla organu administracji publicznej i nie podlegają weryfikacji w odróżnieniu od innych faktów w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1227/10). Ponadto zgodnie z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Wprowadzenie do postępowania sądowoadministracyjnego zasady, o jakiej mowa w ww. art. 11, sprawia, że adresatami tej zasady stają się pośrednio także organy administracji publicznej, które w kontrolowanej przez sąd administracyjny sprawie czyniły ustalenia faktyczne. Działanie art. 11 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym sprawia, że sąd będzie musiał uznać za błędne ustalenia organów, jeżeli nie będą korespondowały z zasadą związania ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego. Związanie sądu administracyjnego ustaleniami wyroku karnego wynikającymi z art. 11 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że przepis ten zakazuje sądowi podważania ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego oraz nakazuje akceptację ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami wyroku skazującego (tak: M. Romańska [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2016). Dlatego też, znajdujący się w aktach administracyjnych dowód w postaci odpisu prawomocnego wyroku sądu karnego, mógł i wręcz powinien w tym przypadku, stanowić podstawę ustaleń faktycznych poczynionych przez organy w niniejszej sprawie, a organ nie naruszył art. 7, 77, 80 i 107 kpa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP tj. zasady proporcjonalności i zakazu podwójnego karania tej samej osoby za popełnienie tego samego czynu zabronionego wyjaśnić należy, że odpowiedzialność administracyjna w postaci cofnięcia uprawnień jest niezależna od odpowiedzialności karnoprawnej. Co do zgodności z Konstytucją przepisu art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy wielokrotnie wypowiadano się w orzecznictwie sądowym, w którym podkreśla się, że przepis ten nie narusza ani konstytucyjnej zasady proporcjonalności ani zasady państwa prawnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 1213/14; wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1231/14; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 928/13; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., II GSK 1460/12). Poglądy wyrażone w powyższych wyrokach skład orzekający w pełni podziela. Przepis art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, stanowiący podstawę cofnięcia skarżącemu uprawnień diagnosty, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że stwierdzenie uchybienia polegającego na wydaniu przez diagnostę zaświadczenia lub dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami skutkuje zastosowaniem przewidzianej w nim sankcji. Ta odpowiedzialność administracyjna w postaci cofnięcia uprawnień jest niezależna od odpowiedzialności karnoprawnej. Stąd też okoliczność, iż skarżący na podstawie art. 41 § 1 k.k. nie został pozbawiony prawa wykonywania zawodu nie oznacza, iż nie mogły zostać mu cofnięte uprawnienia w oparciu o normy administracyjnego prawa materialnego. Sąd karny nie zastępuje bowiem organu administracji w realizacji obowiązku wynikającego z prawa administracyjnego. Ponadto orzeczenie środka karnego z art. 41 § 1 k.k. jest uprawnieniem sądu, a nie obowiązkiem, co wynika ze sformułowania "sąd może". Przyjęcie odmiennego poglądu spowodowałoby, że art. 84 ust. 3 pkt 2 nie mógłby spełniać swojej funkcji. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że celem tego przepisu jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów, którzy swoim postępowaniem zagrażają bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Trudno w tej sytuacji mówić o tym, że przepis art. 84 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym pozostaje w sprzeczności z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.