II SA/Ke 37/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2024 r. sprawy ze skarg W. M. i I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 24 października 2022 r. znak: SKO.PZ-71/5800/441/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz W. M. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych, a na rzecz I. G. kwotę 1487 (jeden tysiąc czterysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 37/23 Uzasadnienie Decyzją z 24 października 2022 r., znak: SKO.PZ-71/5800/441/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania M. J., G. R., A. R. i W. M., utrzymało w mocy decyzję Nr 213/2022 Prezydenta Miasta Kielce z 18 lipca 2022 r. znak: UA-III.6730.1.276.2021.AS, w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr ewid. [...] obręb [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCD-A w rejonie al. N. i ul. C. w Kielcach. W odwołaniu sformułowane zostały zarzuty naruszenia art. 16 § 2 Kpa oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako rozporządzenie) poprzez ustalenie parametrów w przedziale zamiast jedną liczbą. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 7 Kpa poprzez odstąpienie od dokładnego wyjaśnienia sprawy związanej z koniecznością zrealizowania muru oporowego w granicy działki nr [...], oraz niewyjaśnienie sprawy drogi wewnętrznej, przez co organ naruszył słuszny interes stron. Ponadto, sformułowany został zarzut naruszenia istoty stosunku prawnego (podległości służbowej) przy zatwierdzaniu kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że sporządzona w sprawie analiza obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia potwierdza spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("upzp"). Stosownie do art. 54 pkt 1-3 decyzja organu I instancji określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Jak wynika z analizy, szerokość frontu terenu planowanego do zabudowy wynosi około 25 m, przy czym za front uznano jego część, która przylega do drogi, z której będzie się odbywał główny wjazd i wejście na działkę, tj. al. N. Granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół terenu inwestycji oznaczonego literami ABCD-A w odległości od 75 do 122 m, w celu objęcia analizą działek po granicach ich własności. Organ wskazał, że w obszarze analizowanym występują m.in. budynki mieszkalne jednorodzinne, wolnostojące w zabudowie bliźniaczej i szeregowej, wraz z towarzyszącymi budynkami gospodarczo-garażowymi i usługowymi. Wyznaczono następujące nieprzekraczalne linie zabudowy (§ 4 rozporządzenia): od strony al. N. (elewacja frontowa) – w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni jako kontynuację istniejącej linii zabudowy wyznaczonej budynkami po południowej stronie terenu inwestycji, w zgodzie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ("udp"); od strony ul. C. – w odległości 9 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, wyznaczonej budynkiem na działce nr [...] graniczącej z terenem inwestycji, w zgodzie z art. 43 ust. 1 udp. Wyznaczając wskaźnik powierzchni zabudowy (§ 5 rozporządzenia) ustalono, że w obszarze analizowanym wskaźnik ten wynosi od 0,12 do 0,40. Średni wskaźnik wynosi 0,22. W obszarze analizowanym w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji, po przeciwnej stronie ul. C. usytuowany jest zespół zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej (4 budynki mieszkalne), posiadający wskaźnik około 0,25. Dla wnioskowanej inwestycji ustalono więc wskaźnik od 0,22 do 0,25. W odniesieniu do szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia) organ wskazał, że w obszarze analizowanym występują budynki o szerokości tej elewacji od 5 do 19 m. Średnia wynosi 12,20 m. Wobec powyższego, szerokość elewacji każdego z budynków ustalono na: od 12,20 do 14,60 m (wg średniej z dopuszczalną tolerancją do 20%). Wyznaczając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia) wskazano, że w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości od 2,60 do 9,50 m. Średnia wynosi 6,60 m. Wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych istniejącej zabudowy wzdłuż al. N. i ul. C. tworzą uskoki. Inwestor wnioskował o wysokość 7,80-8,00 m. Organ ustalił ją na poziomie od 6,60 m do 8 m (na wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie objętym wnioskiem, na poziomie zbliżonym do wysokości budynków na działkach nr [...] graniczących z terenem inwestycji, zwieńczonych dachami płaskimi, tj. o geometrii takiej jak wnioskuje inwestor). Ustalając geometrię dachu (§ 8 rozporządzenia), wskazano, że na obszarze analizowanym występują budynki o dachach płaskich, dwuspadowych i wielospadowych o kącie nachylenia połaci do 45º. Budynki zwieńczone dachami płaskimi posiadają wysokość od 2,60 do 9,70 m. Od strony południowej teren inwestycji graniczy z działką nr [...], na której znajduje się budynek z dachem dwuspadowym o wysokości kalenicy około 9,50 m, oraz działką nr [...], na której znajduje się budynek z dachem płaskim o wysokości około 8,20 m. Od strony północnej teren inwestycji graniczy z działką nr [...], na której znajduje się budynek z dachem wielospadowym o wysokości kalenicy do 11 m, oraz z działką nr [...], na której znajduje się budynek z dachem płaskim o wysokości około 8,30 m. W tej sytuacji ustalenie dla wnioskowanej inwestycji dachu płaskiego o wysokości do 8 m, zapewni zachowanie ładu przestrzennego. Zgodnie ze stanowiskiem Kolegium, nie można postawić organowi I instancji sformułowanego w odwołaniu zarzutu nieuzasadnionego odstępstwa od średnich wartości parametrów, w sytuacji gdy w analizie zawarte jest stosowne uzasadnienie w wystarczającym zakresie. Powyższy pogląd został zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1732/15. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa, a jeśli tak – jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Z faktu jej wydania nie można wyprowadzać istnienia ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Kwestie drogi wewnętrznej i muru oporowego nie dotyczą postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, ponieważ postępowanie to wszczynane jest na wniosek, a inwestor nie wymienił ww. obiektów w ramach planowanego przedsięwzięcia. Będą one poddawane analizie w postępowaniu dotyczącym zgodności inwestycji z przepisami prawa budowlanego. Podobnie zagadnienie różnicy poziomów terenu. Odnosząc się do zarzutu, że pracownik podległy służbowo ocenia wyniki pracy swego przełożonego, Kolegium stwierdziło, że nie ma to wpływu na wynik sprawy. Projekt decyzji sporządził urbanista, czyniąc zadość wymaganiom z art. 60 ust. 4 upzp. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wywiedli do tut. Sądu M. J., I. G., G. G. i W. M. Ich zdaniem analiza urbanistyczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 154 § 1 Kpa ze względu na słuszny interes stron. W uzasadnieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji obarczonej wadami prawnymi, w związku z brakiem wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brakiem gruntownego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także bez szczegółowej analizy zebranego materiału dowodowego; 2. art. 107 Kpa polegające na wadliwym sporządzeniu załączników stanowiących integralną część decyzji ustalającej warunki zabudowy (wykaz zabudowa mieszkalna jednorodzinna); 3. przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.: a) § 5 pkt 1 – przepis ten mówi o ilorazie powierzchni zabudowy analizowanego obszaru do powierzchni działek tego obszaru; tylko tak obliczona wartość współczynnika zabudowy nie zakłóca ładu przestrzennego; w omawianym przypadku współczynnik ten wynosi 0,22; skarżący podważyli jego obliczenia ponieważ: – nieruchomość inwestycyjna przy ul. C. 46 obejmuje 3 działki nr [...], które nie zostały ujęte w analizie; – przyjęto nieprawidłową wielkość współczynnika zabudowy dla nieruchomości położonej przy ul. C. 37 a, b, c i d; nieruchomość ta obejmuje 9 działek, z których 3 nie są zabudowane, pozostałe przypisane są do poszczególnych domów jednorodzinnych, każdy ma własny współczynnik zabudowy, który powinien być przedmiotem analizy; opisana wada prawna dotyczy wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych przez Prezydenta Miasta Kielce i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od chwili wejścia w życie rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., organy te nie wyciągnęły wniosków np. z wyroku tut. Sądu z 9 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Ke 117/21; b) § 7 poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (od strony al. N. i ul. C.) w tzw. widełkach od 6,6 m do 8 m oraz przyjęcie tej wartości na podstawie żądania dewelopera, bez dokładnej analizy; istnienie na terenie inwestycyjnym budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 8 m jest fikcją; c) § 6 pkt 1, podważając ustalenie szerokości elewacji frontowej dla zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy ul. C. 37 a, b, c i d; z ul. C. widoczna jest jedynie szerokość elewacji frontowej budynku 37a o wartości 10,5 m, pozostałe 3 budynki mają zaś szerokość elewacji frontowej mierzoną o strony drogi wewnętrznej, tj. 6 m; z analizy poszczególnych szerokości elewacji frontowych wynika, że 50% analizowanych wartości jest mniejsza od średniej, a 50% większa od średniej, co oznacza, że 20% tolerancja powinna być symetryczna i uwzględniać 10% wartość tolerancji poniżej i 10% wartości tolerancji powyżej średniej; 4. art. 7 Kpa poprzez milczącą akceptację żądania dewelopera położenia bliźniaków w stosunku do al. N. i ul. C. z linią podziału połówek bliźniaków równoległą do ww. ulic; decyzja dotycząca szerokości elewacji frontowej określa jedynie wartość od 12,2 m do 14,6 m, podczas gdy zapis powinien być precyzyjny, brak jest zapisu, że szerokość elewacji frontowej dotyczy obu połówek bliźniaków; zdaniem skarżących budynki oznaczone numerami 2 i 3 nie posiadają szerokości frontowej; 5. art. 60 pkt 4 upzp – dyrektor Wydziału Urbanistyki i Architektury A. H. w myśl ustawy powinien powierzyć opracowanie warunków zabudowy innej osobie; ustawa nie przewiduje, by czynność tę opracowywał zlecający, tymczasem A. H. zleca opracowanie decyzji sam sobie; 6. naruszenie istoty stosunku prawnego (podległości służbowej) przy zatwierdzaniu zaskarżonej decyzji: decyzja jest zatwierdzana przez zastępcę A. H. D. K., który nie dostrzega jej wad prawnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazało, że wbrew zarzutom skargi budynek nr 37B (i w dalszych segmentach) ma faktycznie szerokość elewacji frontowej 10,5 m. Podniosło, że w skardze nie przedstawiono kontrdowodu na poparcie stanowiska o błędnym ustaleniu parametrów nowej zabudowy. Wszystkie parametry ustalone zostały na podstawie danych pobranych z Internetowego Serwera Danych Przestrzennych, na którego użytkowanie licencję posiada Urząd Miasta Kielce. Postanowieniem z 23 lutego 2023 r. tut. Sąd odrzucił skargę I. G. i G. G . Kolejnym postanowieniem z tej samej daty odrzucił skargę M. J. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej I. G. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 26 lipca 2023 r., sygn. II OSK 1337/23, odrzucił skargę kasacyjną w części dotyczącej odrzucenia skargi G. G., natomiast uchylił postanowienie z 23 lutego 2023 r. w części dotyczącej odrzucenia skargi I. G . W piśmie procesowym z 3 grudnia 2023 r. skarżący W. M. i I. G. oraz uczestnicy M. J. i G. G. podtrzymali zarzuty skargi wskazujące, że analiza urbanistyczna została przeprowadzona nieprawidłowo. Stwierdzili, że po pierwsze średni współczynnik zabudowy jest zależny od sumy powierzchni zabudowy podzielonej przez sumę powierzchni działek w obszarze analizowanym, podczas gdy średni współczynnik zabudowy obliczony metodą współczynnikową, jako suma współczynników jest stały. Po drugie, nie zostały zachowane wymogi rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych, tj. § 4 ust. 1 i 2. Autorzy pisma dokonali analizy zestawienia wskaźników zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dołączonego do projektu decyzji o warunkach zabudowy z 11 maja 2022 r. (dotyczącej innej inwestycji na terenie objętym analizą sporządzoną w niniejszej sprawie), na okoliczność, że wartości ulegają zmianie w zależności od decyzji. Dalej autorzy pisma oświadczyli, że nie mają zastrzeżeń do wskaźnika zabudowy na poziomie 0,25. Problemem jest natomiast obliczanie średniego wskaźnika zabudowy. Przyjmując bez zastrzeżeń wskaźnik średniej szerokości elewacji frontowej na poziomie 12,2 m podnieśli, że 20% tolerancja to 2,44 m, a zatem maksymalna wartość powinna wynosić 14,64, a nie 16,60, jak wynika z decyzji. Dokonano nieuzasadnionego przybliżenia dziesiętnego, podczas gdy wg rozporządzenia z 18 sierpnia 2020 r. wyniki mają być podawane z dokładnością do 0,01 m. Autorzy pisma nie zakwestionowali wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, podważyli natomiast wiarygodność pomiaru, skoro wg ww. rozporządzenia wyniki mają być podawane z dokładnością do 0,1 m. Nie wnieśli zastrzeżeń do ustalonej geometrii dachu, wysokości elewacji frontowej do 8 m. Zakwestionowali natomiast dane dotyczące wysokości kalenicy w zestawieniach dotyczących analizowanych nieruchomości. Na rozprawie 7 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżących złożyła pismo z 6 grudnia 2023 r., w którym dodatkowo zarzuciła naruszenie: a) art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp oraz przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ut. 1-5 upzp; w obszarze analizy brak było nieruchomości przy ul. C. 46; b) § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez przeprowadzenie analizy w sposób nieprawidłowy; c) § 5, § 6 i § 7 ww. rozporządzenia poprzez nieprawidłowe określenie współczynnika nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu wyznaczonego na podstawie średniego wskaźnika tej zabudowy do obszaru analizowanego, nieprawidłowe określenie szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji; naruszenie § 4 ww. rozporządzenia jest rażące, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa; d) art. 7, art. 77 i art. 107 w zw. z art. 15 Kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, brak dokonania ponownej analizy całego materiału dowodowego, oparcie się wyłącznie na ustaleniach i ocenie organu I instancji. Pełnomocnik wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Na rozprawie skarżący W. M. oświadczył, że szerokość elewacji frontowej jego budynku przy ul. C. 48 wynosi 14,68 m, co wynika z jego własnego pomiaru, a nie jak podano w analizie 15 m. Okazał decyzje Prezydenta Miasta Kielce: z 4 czerwca 2013 r. Nr 237/2013 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem wielostanowiskowym na działce nr [...] w rejonie ulic Ż. i C. w Kielcach; z 1 sierpnia 2017 r. Nr 268/2017 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr [...] przy ul. C. w Kielcach, celem wykazania różnić w ustaleniu wskaźników i parametrów nowej zabudowy w odniesieniu do tych samych obiektów, które zostały objęte analizą w niniejszej sprawie. W piśmie z 8 stycznia 2024 r. Kolegium, odpowiadając na zarzuty zawarte w pismach stron z 3 grudnia i 6 grudnia 2023 r., podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę. Na rozprawie 13 marca 2024 r. pełnomocnik skarżących złożyła pismo z 12 marca 2024 r., w którym podtrzymała stanowisko zawarte w pismach z 3 grudnia i 6 grudnia 2023 r. Podniosła, że skarżący 14 grudnia 2023 r. w trybie informacji publicznej zwrócili się do Urzędu Miasta Kielce o udostępnienie kserokopii wszystkich zestawień zawierających parametry nieruchomości z wykazów analizowanych nieruchomości pobranych z internetowego serwera danych przestrzennych. Do chwili obecnej nie uzyskali odpowiedzi. Celem potwierdzenia niezgodności w zastosowanych przez organ I instancji parametrach i współczynnikach poszczególnych nieruchomości obszaru analizowanego autorka pisma wskazała na decyzję z 11 lutego 2016 r. Nr 50/2016 oraz decyzję z 2 listopada 2016 r., Nr 368/2016. Różnica w średniej szerokości elewacji frontowej wynosi w tych decyzjach 2,5 m. Powyższe wskazuje, że organ I instancji ustalając warunki zabudowy dla poszczególnych inwestycji kieruje się dowolnością przy ocenie poszczególnych współczynników i parametrów. Skarżący W. M. doprecyzował, że kwestionuje wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Pozostałych parametrów nowej zabudowy nie kwestionuje. Oświadczył, że skarżący nie składali wniosku o wyłączenie pracowników organu. Na wniosek o udzielenie informacji publicznej uzyskali z Urzędu Miasta odpowiedź odmowną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zarówno prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa), jak i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć był art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej "upzp". Ustawa ta uległa zmianie z dniem 3 stycznia 2022 r. na mocy ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. poz. 1986), jednak jak stanowi art. 4 ustawy zmieniającej, do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy upzp w brzmieniu dotychczasowym. Analogicznie, przepisy dotychczasowe stosuje do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie (również 3 stycznia 2022 r.) rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 2399). W rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji zostało wszczęte przed wejściem w życie ww. nowelizacji (tj. 9.12.2021 r. - zawiadomienie k. 15 akt admin.). Przepis art. 61 ust. 1 upzp, w brzmieniu obowiązującym dla tej inwestycji, stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 1 zasada tzw. dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego, określonego w art. 2 pkt 1 upzp jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. W tym miejscu podkreślić należy, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 952/10). Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa, co wielokrotnie podkreślał NSA, nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego (por. wyroki NSA: z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. II OSK 1931/14, z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2622/14). W celu ustalenia cech oraz parametrów urbanistycznych i architektonicznych, jakie będzie musiała spełniać nowa zabudowa, organ winien jest dokonać analizy stanu istniejącego w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie", w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 upzp. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Sposób wyznaczenia granic tego obszaru nie stanowi sztywnej zasady, ważne jest jedynie, aby jego granice nie były mniejsze niż wartości minimalne wskazane w powołanym przepisie. Ustawodawca mówi o wielkości minimalnej obszaru, a także określa ogólną zasadę wyznaczania granic obszaru, jednocześnie nie zakreśla wartości maksymalnej. W konsekwencji, w tym zakresie, organ ma pewną dozę swobody, której granice wyznaczają okoliczności danej sprawy. W sprawie niniejszej wyznaczenie obszaru analizowanego jest niesporne i nie budzi zastrzeżeń Sądu. Wątpliwości budzi natomiast wyliczenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). W zestawieniu dołączonym do znajdującej się w aktach sprawy analizy, dla czterech budynków mieszkalnych przy ul. C. 37, w zabudowie szeregowej, oznaczonych jako budynki A, B, C i D ustalono jeden wspólny wskaźnik powierzchni zabudowy 0,25, tymczasem jak wynika z części graficznej analizy, każdy z tych budynków, różniących się gabarytami, posadowiony jest na odrębnej działce różnej wielkości, co ewidentnie wpływa na różny wskaźnik powierzchni zabudowy dla każdej z tych działek. Przyjęcie jednego wspólnego wskaźnika dla czterech wyodrębnionych działek stanowi niewątpliwie naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia, co mogło mieć wpływ na ustalenie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla całego obszaru analizowanego. Nie mają natomiast racji skarżący domagając się uwzględnienia w analizie niezabudowanych działek nr [...], wchodzących w skład nieruchomości inwestycyjnej, jak również trzech niezabudowanych działek przy ul. C. 37. Cechy i parametry zabudowy określa się bowiem dla działek zabudowanych wchodzących w skład obszaru analizowanego, co jednoznacznie wynika z treści § 5 rozporządzenia, stanowiącego o "powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu". Tym samym, brak jest również podstaw do kwestionowania sposobu obliczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy poprzez ustalenie średniej współczynników zabudowy, a nie jak chcą skarżący poprzez podzielenie sumy powierzchni zabudowy przez sumę powierzchni działek w obszarze analizowanym, tj. z uwzględnieniem działek niezabudowanych. Niezależnie jednak od stanowiska skarżących, przyjęcie jednego wskaźnika powierzchni zabudowy dla czterech działek przy ul. C. 37, bez wyjaśnienia powodów takiej decyzji, stanowi naruszenie art. 107 § 3 Kpa w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Dodatkowo należy podkreślić, że przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia pozwala na odstępstwo od średniego wskaźnika powierzchni, ale pod warunkiem, że takie odstępstwo "wynika z analizy", o której mowa w § 3 ust. 1, a więc z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 upzp. Jeżeli więc organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej (dla całego obszaru analizowanego) na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 upzp. Nie wystarczy wskazanie, że na obszarze analizowanym znajdują się obiekty o wskaźnikach wyższych od średniej. W świetle art. 61 ust. 1 upzp w treści decyzji o warunkach zabudowy lub w treści dołączonej do niej analizy winny być ustalane prawidłowości urbanistyczne czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny. Analizujący powinien wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Bd 764/19). W ocenie Sądu, Kolegium nie przedstawiło uzasadnienia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy przyjmując w górnym przedziale wartość 0,25, tj. wartość wyliczoną dla opisanych wyżej czterech budynków przy ul. C. 37. W aspekcie odstępstwa, które dopuszcza § 5 ust. 2 rozporządzenia nawiązanie do jednego zespołu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej przy ul. C. nie może być uznane za wykazanie, że odejście od średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego jest uzasadnione ustaloną prawidłowością urbanistyczną czy architektoniczną. Dominująca zabudowa jednorodzinna wynika z faktu, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce uchwalonego uchwałą nr 580/2000 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 26 października 2000 r. ze zm., które w świetle uchwały Rady Miasta Kielce nr XXXIII/635/2020 z dnia 17 września 2020 r. utraciło aktualność – teren na którym znajduje się planowana inwestycja oznaczony jest kolorem żółtym i jest przeznaczony pod tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej oraz usług podstawowych. Organ powinien zatem przedstawić argumenty, dlaczego odchodząc od ustalonej średniej wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego czyni to w taki sposób, że umożliwia dostosowanie inwestycji wyłącznie do jednego rodzaju zabudowy mieszkaniowej. W ocenie Sądu, skarżący trafnie zarzucają błąd w wyliczeniu średniej szerokości elewacji frontowych. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Stosownie do definicji zawartej w § 2 pkt 5 rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Samo ustalenie szerokości elewacji frontowej w widełkach "od... do..." nie stanowi uchybienia. Takie działanie umożliwia § 6 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 8 listopada 2023 r., sygn. II SA/Rz 1078/23). Brak jest również podstaw do żądania, aby tolerancja była "symetryczna", tj. po 10% poniżej i powyżej wartości średniej. Z przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia normy takiej nie sposób wywnioskować. Natomiast, jak wynika z analizy urbanistycznej, jej autor przyjął za fronty działki wyłącznie te części, które są widoczne od strony drogi publicznej, tj. ul. C. i al. N.. Świadczy o tym dobitnie przyjęcie jednej szerokości elewacji frontowej, 10,5 m, dla każdego z budynków przy ul. C. 37 (A, B, C i D). Tymczasem, § 2 pkt 5 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że chodzi o część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Główny wjazd (wejście) na działki pod zespołem budynków przy ul. C. 37 odbywa się z drogi wewnętrznej (działek nr [...]). W cyt. przepisie w odniesieniu do drogi nie użyto żadnego ograniczenia wskazującego, że chodzi tylko o drogę publiczną. Za takim rozumieniem terminu front działki przemawia również definicja frontu terenu wprowadzona z dniem 3 stycznia 2022 r. do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mianowicie, w art. 61 ust. 5a zd. drugie upzp wyjaśniono, że przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Zdaniem Sądu, wadliwe jest przyjęcie dla wszystkich budynków położonych przy ul. C. 37 parametru szerokości elewacji frontowej wynoszącej 10,5 m skoro w analizie – części graficznej przewidziano, że są one wszystkie dostępne wyłącznie z drogi wewnętrznej, a nie publicznej jaką jest ul. C.. Uchybienia powyższe rzutują na wyliczenie średniej szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym. W decyzji organu I instancji dla każdego z budynków ustalono: "Szerokość elewacji (od strony alei N. – frontowa oraz od strony ul. C.) – od 12,20m do 14,60m." Z wniosku obejmującego charakterystykę planowanej inwestycji wynika, że wjazd lub główne wejście do każdego z czterech budynków w zabudowie bliźniaczej będzie odbywał się z drogi wewnętrznej. W świetle § 6 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia, ta część działki budowlanej, która przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę stanowić będzie front działki. W tej sytuacji uwzględniając treść § 6 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia błędne jest określenie w decyzji szerokości elewacji frontowej dla każdego z czterech budynków od strony al. N. i ul. C.. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1670). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990), który stanowi, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, standardy techniczne wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na potrzeby: ewidencji gruntów i budynków, geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, podziałów nieruchomości, typowych postępowań sądowych i administracyjnych, zagospodarowania przestrzennego, budownictwa, w tym geodezyjnej obsługi inwestycji budowlanych, mając na celu zapewnienie jednolitości i spójności opracowań geodezyjnych i kartograficznych, usprawnienie, w tym automatyzację, procesów zakładania i aktualizacji baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a, oraz harmonijność i interoperacyjność zawartych w nich zbiorów danych. Z cyt. upoważnienia wynika, że powyższe rozporządzenie dotyczy pomiarów przesyłanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie zaś pomiarów wykonywanych w ramach postępowania mającego ocenić, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia nie spowoduje na danym terenie zaburzenia ładu urbanistycznego. Dla oceny, czy zachowana została zasada dobrego sąsiedztwa nie jest konieczne dokonywanie pomiarów z dokładnością do 0,1 m, 0,01 m, czy 0,001 m, o jakiej mowa w § 4 cyt. rozporządzenia. Żaden przepis upzp nie przewiduje stosowania cyt. rozporządzenia dla pomiarów wykonywanych przez organ mający wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Nie odwołuje się do niego również rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zastrzeżeń Sądu nie budzi wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w widełkach od 6,60 do 8,00 m. Przepis § 7 ust. 4 dopuszcza wyznaczenie innej wysokości niż średnia, jeżeli wynika to z analizy. Biorąc pod uwagę, że od strony południowej teren inwestycji graniczy z działką nr [...], na której posadowiony jest budynek mieszkalny jednorodzinny o wysokości górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej około 6,50 m, kryty dachem stromym o wysokości głównej kalenicy dachu około 9,50 m, natomiast od strony północnej graniczy z działką nr [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o wysokości górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej około 6,80 m, kryty dachem stromym o wysokości głównej kalenicy dachu około 11,00 m, ustalenie górnej granicy elewacji frontowej dla planowanej inwestycji na poziomie 8,00 uzasadnione jest wynikami analizy. Treść przywołanych przepisów nie sprzeciwia się ujęciu omawianego parametru w postaci "widełek". Sami skarżący w piśmie z 3 grudnia 2023 r. oświadczyli, że nie wnoszą zastrzeżeń do ustalonej wysokości krawędzi elewacji frontowej. Sąd nie dopatrzył się również uchybień przy wyznaczaniu linii nowej zabudowy (§ 4 rozporządzenia) i geometrii dachu (§ 8 rozporządzenia). Zagadnienia te były w sprawie niesporne. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 60 ust. 4 upzp. Przepis ten stanowi, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 (uprawnionej do sporządzania aktów planistycznych), albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W rozpoznawanej sprawie projekt decyzji sporządził Dyrektor Wydziału Urbanistyki i Architektury mgr inż. arch. A. H. – członek Południowej Okręgowej Izby Urbanistów z siedzibą w Katowicach. W odniesieniu do autora projektu decyzji skarżący nie wykazali zaistnienia przesłanek wyłączenia z art. 24 § 1 Kpa. Co istotne również na etapie postępowania administracyjnego nie wnosili o jego wyłączenie. Warunek z art. 60 ust. 4 upzp został więc spełniony. Okoliczność, że na projekcie decyzji podpisał się również Zastępca Dyrektora mgr inż. D. K., a nadto jeszcze dwie inne osoby nie ma żadnego znaczenia dla spełnienia ww. warunku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 61 ust.1-5 upzp w zw. z § 5 ust. 1-2 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2006 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji przeprowadzi postępowanie mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W razie potrzeby sporządzi nową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu decyzji odniesie się do rozbieżności w zakresie parametrów między wydawanymi przez siebie na przestrzeni lat decyzjami o warunkach zabudowy, na które powoływali się w niniejszej sprawie skarżący.