II SA/Ke 371/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017r. sprawy ze skargi H. Ś. na decyzję Wojewody z dnia 10 kwietnia 2017r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Starosty Buskiego z dnia [...] r., znak: [...], odmawiającej uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] r., znak[...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. Ś. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego (o powierzchni sprzedaży do 600 m², handel artykułami spożywczo-przemysłowymi, usługi o charakterze administracyjno-biurowym, usługi z zakresu bankowości, ubezpieczeń, turystyki) wraz z wewnętrzną instalacją gazu, na działkach nr [...] położonych w B. przy ul. [...], we wznowionym postępowaniu - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2016 r. Starosta Buski, po rozpatrzeniu wniosku J.S., wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4 i 5 Kpa postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia 29 grudnia 2015 r. Następnie, nie stwierdzając podstaw do przyjęcia oddziaływania przedmiotowej inwestycji na sąsiednią działkę nr [...] , stanowiącą własność J.S. jego żony, ani zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 Kpa, wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 4 sierpnia 2016 r. W odwołaniu J. S. podniósł, że pozwolenie na budowę oparte jest na fałszywych dokumentach nie odzwierciedlających stanu faktycznego w terenie, zarzucił pominięcie wytycznych zawartych w poprzednich decyzjach Wojewody, niezgodność z decyzja o warunkach zabudowy, w zakresie powierzchni zabudowy, powierzchni handlowo-usługowej i mieszkalnej, nieprawdziwość w zakresie miejsc postojowych, zaprojektowanie dojazdu bezpośrednio przy ścianie jego budynku, co narusza konstrukcje ściany, niezgodność mapy do celów projektowych ze stanem faktycznym w terenie, nadto wskazał na zwiększenie ilości spalin. Organ odwoławczy nie podzielił ustaleń dokonanych przez organ I instancji, że stronami postępowania w niniejszej sprawie są wyłącznie H. Ś., współwłaściciel działek nr [...] K. Ś. oraz właściciele działki nr [...] H. i J. małż. Z. Po analizie treści art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("uPb"), organ wskazał, że w ramach przedmiotowej inwestycji przewidziano budowę budynku usytuowanego w odległości 3,8 m od granicy działki nr [...] , którego wysokość do kalenicy – na długości 14 m wzdłuż działki nr [...] – wynosi 12 m, a nadto usytuowanie 4 stanowisk parkingowych zlokalizowanych w odległości 3 m o granicy działki nr [...] (w legendzie do projektu zagospodarowania wskazano 5 stanowisk). Zdaniem organu wysokość przedmiotowego budynku oraz umiejscowienie stanowisk parkingowych powinno prowadzić do uznania właściciela działki nr [...] za stronę postępowania zakończonego decyzją Starosty Buskiego z dnia 29 grudnia 2015 r. Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta Buski nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ocenę, czy właścicielowi działki nr [...] przysługuje przymiot strony w postępowaniu, nie rozpatrzył całości materiału dowodowego, co oznacza naruszenie m.in. art. 77 § 1 Kpa. Organ ustalił, że stronami postępowania wznowieniowego powinni być wszyscy właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, w niniejszej sprawie również drugi współwłaściciel działki nr [...] oraz właściciele działki nr [...] . Projekt budowlany powinien zaś spełniać wymogi rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w szczególności w części dotyczącej strony tytułowej i metryk na rysunkach – w zakresie imienia i nazwiska inwestora. We wskazaniach dla organu I instancji Wojewoda polecił zbadać podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności, min. dotyczące wadliwości mapy użytej do celów projektowych oraz wynik postępowania prokuratorskiego, zbadać i wyjaśnić wszystkie jego zarzuty mogące mieć wpływ na wynik sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach H. Ś. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów Kpa i prawa budowlanego, wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, że J. S. powinien być stroną w niniejszej sprawie, ponieważ obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamyka się w granicach jej nieruchomości. Projektowany budynek oddalony jest od granicy z działką J. S. o 3,8 m, ściana nie ma okien, a to oznacza, że zachowane zostały wszystkie wymogi obowiązujących w tej materii przepisów. Zdaniem skarżącej J. S. ma w niniejszej sprawie co najwyżej interes faktyczny, a nie prawny. Odnosząc się do kwestii związanych z wadliwością mapy do celów projektowych, skarżąca wskazała, że wątpliwości w tym zakresie pochodzą od J.S., stanowią wyłącznie insynuacje nie poparte żadnymi dowodami. Podstawą decyzji z dnia 29 grudnia 2015 r. były dokumenty sporządzone przez osoby do tego uprawnione i wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy determinuje więc ocena, czy organ postąpił prawidłowo z punktu widzenia ww. przepisu. Organ odwoławczy stwierdził naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 77 § 1 Kpa, poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w kontekście zwłaszcza możliwości uznania J.S. za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej "uPb", a w konsekwencji zaistnienia podstaw do uchylenia decyzji z dnia 29 grudnia 2015r. na podstawie art. 145 § 1 Kpa. Zgodnie z art. 28 ust. 2 uPb, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustawodawca posługując się w tym przepisie sformułowaniem "obszar oddziaływania obiektu" dokonał odesłania do definicji tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 20 uPb, gdzie przez obszar taki należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Na gruncie tej regulacji w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Ustalenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno uwzględniać nie tylko funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, ale także sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, w tym treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Podmioty dysponujące tytułem prawnym do działek znajdujących się na tak wyznaczonym obszarze, posiadają interes prawny i są - oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. II OSK 1321/06). W procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu nie chodzi o wykazanie już na tym etapie postępowania w sposób stanowczy, że konkretne zamierzenie budowlane będzie miało niekorzystny wpływ na sposób zagospodarowania działek znajdujących się w jego otoczeniu, a tym samym naruszy interes prawny podmiotów mających do nich tytuł prawny, lecz o realną możliwość szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. W zależności więc od charakteru i rodzaju inwestycji obszar oddziaływania obiektu może nie przekraczać granic działki, na której zaplanowano jej realizację, może obejmować teren sąsiedniej działki, a nawet dalej położone tereny (por. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 644/10; z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. OSK 1865/04). Istotne dla wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu jest określenie zasięgu potencjalnego oddziaływania projektowanej inwestycji na inne nieruchomości i wynikających z niego ograniczeń w zagospodarowaniu tych nieruchomości. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest przy tym wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok WSA w Poznaniu z 11 października 2012r., sygn. akt IV SA/Po 544/12; wyrok WSA w Krakowie z 28 października 2016r., sygn. akt II SA/Kr 876/16). Skarżąca podnosi, że w niniejszej sprawie zachowane zostały wymogi przepisów techniczno-budowlanych dotyczące odległości od granicy działki sąsiedniej, co w jej ocenie oznacza, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach nieruchomości inwestora. Tymczasem zaprojektowanie obiektu w sposób zgodny z warunkami technicznymi odnoszącymi się do sytuowania budynku na działce (odległości, nasłonecznienia) oraz wymagań przeciwpożarowych nie oznacza jeszcze, że podmiot mający tytuł prawny do działki znajdującej się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiada interesu prawnego i nie może być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Kwestia wzajemnego oddziaływania jednej nieruchomości na drugą nie sprowadza się bowiem tylko do oceny zachowania warunków technicznych. W orzecznictwie wskazuje się wręcz, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, w tym normy techniczne, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z realizacją inwestycji względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania, niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych (por. wyroki NSA: z dnia 1 marca 2012 r. sygn. II OSK 282/12; z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. II OSK 2508/11). W świetle powyższego, w sytuacji gdy istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora (istniejące i projektowane), podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Odrębną kwestią jest to, czy podnoszone przez ten podmiot zarzuty w stosunku do planowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Osoby takie mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestora tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie koliduje z ich uzasadnionym interesem, o jakim mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb. Jednakże realizacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu tym podmiotom czynnego udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 1466/13). Jak słusznie zwrócił uwagę organ II instancji, w niniejszym przypadku inwestor przewidział do realizacji budynek usytuowany w odległości 3,8 m od granicy działki nr [...] , którego wysokość do kalenicy – na długości 14 m wzdłuż działki nr [...] – wynosi 12 m. Organ I instancji nie wziął pod uwagę w związku z tym przede wszystkim ewentualnej kwestii przesłaniania i wpływu na nasłonecznienie nieruchomości J.S. ze strony projektowanego budynku (§ 13, 57, 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), w związku z tak określonymi jego gabarytami i stosunkowo niewielką odległością między budynkami. Organ nie może z góry założyć, że skoro inwestycja, która w ocenie organu spełnia normy nasłonecznienia to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w jej obszarze oddziaływania. Osoby posiadające prawo określone w art. 28 uPb do działki sąsiadującej z działką objętą inwestycją w postaci budynku, który poprzez swoje gabaryty może oddziaływać na nią poprzez zaciemnienie, mają prawo do tego, by w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako strona postępowania zapoznać się z materiałem dowodowym (wyrok WSA w Poznaniu z 9 grudnia 2008r., sygn. akt II SA/Po 320/08). Niezależnie od powyższego, w odległości 3 m od granicy działki nr 14 przewidziano 4 stanowiska parkingowe, a z mapy do celów projektowych wynika, że budynek mieszkalny na działce nr [...] (dom jednorodzinny) usytuowany jest w granicy z działką nr [...] . W odległości 3,8 m od budynku mieszkalnego jednorodzinnego przewidziano do realizacji duży obiekt handlowo-usługowo-mieszkalny. Jak wynika z projektu budowlanego, w przedmiotowym budynku przewidziano, oprócz powierzchni sprzedaży do 600 m², handel artykułami spożywczo-przemysłowymi, usługi o charakterze administracyjno-biurowym, usługi z zakresu bankowości, ubezpieczeń, turystyki. Także zatem sama funkcja budynku może generować uciążliwość i utrudniać korzystanie sąsiada z jego nieruchomości. Zgodnie z § 323 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Nie można wykluczyć, że funkcjonowanie w bliskim sąsiedztwie obiektu handlowo-usługowo-mieszkalnego o wskazanych wyżej cechach i parametrach może wpłynąć na poziom hałasu w otoczeniu, w tym również na działce nr [...] . Wskazane wyżej kwestie uzasadniają stanowisko, że przedmiotowa inwestycja może mieć potencjalny, negatywny wpływ na działkę nr [...] , co z kolei czyni zasadnym stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, iż organ I instancji winien ponownie przeanalizować kwestię dotyczącą uprawnienia J.S. do udziału w postępowaniu w świetle przepisu art. 28 ust. 2 uPb, a w konsekwencji kwestię zaistnienia przesłanek przemawiających za uchyleniem decyzji z dnia 29 grudnia 2015r. we wznowionym postępowaniu, w tym w szczególności na podstawie art. 145 1 pkt 4 Kpa. Jednocześnie nie można podzielić zapatrywania skarżącej co do niekonsekwencji organu odwoławczego wobec zajęcia odmiennego stanowiska aniżeli w kwestii dotyczącej odmowy wstrzymania wykonania decyzji z dnia 29 grudnia 2015r. Wydając decyzję na podstawie art. 151 § 1 Kpa organ nie jest związany stanowiskiem zajętym uprzednio w postanowieniu w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.