II SA/Ke 378/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2008r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Prezydent Miasta odmówił J. J., J. S., L. J. , S. B., T. C., A. R., K. S., A. J. oraz S. J. zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w K. przy [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr 45, której obecnie w ewidencji gruntów odpowiada działka nr 171/48 i część działki nr 171/60 (obręb 024). W podstawie prawnej wskazano na art. 136 ust. 3, art. 137, art. 216 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603, ze zm.), zwanej dalej u.g.n., oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w całości w pasie drogowym [...], co pokrywa się z celem przejęcia i nie daje podstaw do orzeczenia o jej zwrocie. Powołano się także na ustalenia obowiązującego w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym położona jest ona na terenie przeznaczonym pod komunikację – oznaczonym jako trasa główna tranzytowa. Pas drogowy przeznaczony jest również do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania w nim urządzeń technicznych nie związanych bezpośrednio z gospodarką drogową. Okoliczność ta, zdaniem organu, stanowi kolejną przeszkodę zwrotu nieruchomości. Odwołanie od decyzji wniósł J. J. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda, na podstawie art. 9a, art. 136 ust. 3, art. 137 u.g.n. oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa (tak jak przedmiotowa nieruchomość) na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974r. nr 10, poz. 64 ze zm.). Zgodnie z decyzją nr GKM.3-600/R/1974 z dnia 27.03.1974r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu działki, oznaczone obecnie nr 171/48 i 171/60 (część), zostały przeznaczone pod budowę ulicy [...]. Mając na uwadze treść art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz wyniki oględzin z dnia 4.01.2008r. Wojewoda stwierdził, iż od dnia wywłaszczenia na części nieruchomości objętej roszczeniem o jej zwrot, oprócz posadowionych wzdłuż nieruchomości słupków hektometrażowych, nie podjęto żadnych działań mających na uwadze realizację celu wywłaszczenia. Ponadto organ I instancji, nie zważając na wskazania zawarte w poprzedniej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] ponownie stwierdził, iż nieruchomość w całości leży w pasie drogowym [...]. Przytoczył także art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie precyzując, iż zawarte w nim parametry odnoszą się do nowoprojektowanych dróg oraz, że stosownie do ust. 2 cyt. przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległościach mniejszych niż ustalono w artykule 43 ust. 1 w/w ustawy. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, Prezydent Miasta, powołując się na aktualne przeznaczenie nieruchomości, "bezprawnie wyszedł poza ustawowy zakres przesłanek zbędności nieruchomości", określony w art. 136 i 137 u.g.n. Bezzasadnie wskazywano także na aktualne przeznaczenie nieruchomości, wnioskując na tej podstawie o jej zbędności. Natomiast uwzględniając definicję pasa drogowego, wynikającą z przepisów ustawy o drogach publicznych stwierdzić należy, iż przedmiotowa nieruchomość nie została zagospodarowana jako pas drogowy. W niniejszej sprawie nie doszło bowiem faktycznie do zajęcia przez Skarb Państwa w/w działek ani do usytuowania na nich urządzeń związanych z pasem drogowym. Ponadto organ I instancji błędnie powołuje się na ustalenia nieobowiązującego od 1.01.2004r. planu miejscowego. Odnosząc się do przytoczonego w zaskarżonej decyzji art. 137 ust. 2 u.g.n. organ odwoławczy wskazał, iż wyrokiem z dnia 3.04.2008r., sygn. akt K 6/05 (obowiązującym od dnia 9.04.2008r.) Trybunał Konstytucyjny stwierdził jego niezgodność z Konstytucją. Odnosząc się do ustaleń organu I instancji, iż pas drogowy przeznaczony jest również do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania w nim urządzeń technicznych nie związanych bezpośrednio z gospodarką drogową co stanowić ma kolejną przeszkodę zwrotu nieruchomości, Wojewoda stwierdził, iż są one w świetle art. 137 ust. 1 u.g.n. bezzasadne – zwłaszcza, że infrastruktura ta nie jest bezpośrednio związana z obsługą pasa drogowego. Powołano się przy tym na wyrok WSA w Kielcach z dnia 6.07.2006r., sygn. akt II SA/Ke 807/05, w którym stwierdzono, że skoro na nieruchomości nie ma żadnych urządzeń przeznaczonych do ruchu to brak jest podstaw do uznania, iż na nieruchomości tej znajduje się droga w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Z tego też względu brak podstaw do powoływania się przez organ I instancji na wyrok NSA z dnia 29.05.2003r., III SA/Gd 1206/01. Nie doszło bowiem do faktycznego zajęcia przez Skarb Państwa nieruchomości, jak też nie usytuowano na niej urządzeń związanych z obsługą pasa drogowego, o jakich mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Takiej oceny nie zmienia również fakt, iż przez działkę przebiegają urządzenia infrastruktury technicznej. To bowiem, że w § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2.03.1999r. (Dz. U. nr 43, poz. 430), określającego, jakim warunkom technicznym powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przewidziano, iż w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi nie może oznaczać, że przez fakt usytuowania takich urządzeń przedmiotowa nieruchomość stanowi część drogi. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że celowym jest ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji z uwzględnieniem wskazań zawartych w przedmiotowej decyzji. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowym stanie faktycznym sprawy zaistniały okoliczności faktyczne i prawne, które uzasadniają uchylenie decyzji Prezydenta Miasta i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego wniósł Miejski Zarząd Dróg, domagając się jej uchylenia. Zdaniem skarżącego przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Wynika to z faktu, iż jest ona w całości położona w pasie drogowym [...], leżącej w ciągu drogi krajowej nr [...] (art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Z kolei zgodnie z cyt. rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999r. minimalna szerokość pasa drogowego dla tej kategorii drogi i przyjętego wysokościowego rozwiązania ulicy wynosi 50 m. Ponadto na części działki nr 171/60, zgodnie z decyzją lokalizacyjną dotyczącą budowy drogi zostały wykonane w drugiej połowie lat siedemdziesiątych wyszczególnione w skardze elementy drogi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ podkreślił, iż ustaleń w zakresie zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia nie może zmienić fakt, iż przez działkę przebiegają urządzenia infrastruktury technicznej. Natomiast odnosząc się do powołanego w podstawie prawnej decyzji organu I instancji przepisu art. 137 ust. 2 u.g.n., zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny, Wojewoda wskazał, iż celowym jest ponowne przeprowadzenie postępowania i ponowna ocena przesłanek zbędności przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż podniesione w jej treści. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowo- administracyjnym badaniu podlega, po pierwsze – prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, a po drugie – trafność wykładni tych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję (lub postanowienie), uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości stwierdzić należy, że organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisu postępowania, to jest art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonym rozstrzygnięciem Wojewoda uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotowa decyzja, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ma zatem charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu, jak to zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cyt. przepisu. Odnośnie uprawnień organu odwoławczego, o jakich mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 4.05.1998r. publik. ONSA nr 3 z 1998r. poz. 79. Odwołując się do treści tej uchwały należy podnieść, że według art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w powołanym przepisie, a więc wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcie sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Przesłanką taką nie jest natomiast konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu (por. wyrok NSA w Warszawie z 13.02.2002r., V SA 1680/01, LEX nr 109328). Odnosząc się do ratio legis art. 138 § 2 k.p.a. wskazać należy, iż w opisanych w nim sytuacjach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to bowiem w jego kompetencji. Przyjęcie przeciwnego założenia stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. W kontekście przedstawionych rozważań podnieść należy, iż organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy przekonująco uzasadni istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Innymi słowy, organ ma obowiązek wykazania w uzasadnieniu decyzji konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Tylko bowiem te przesłanki uzasadniają podjęcie decyzji administracyjnej w tym trybie. W przypadku zatem gdy w ocenie organu II instancji postępowanie dowodowe jest niewystarczające, czy też przeprowadzone dowody podlegają ocenie odmiennej od już dokonanej, to jego obowiązkiem jest szczegółowe odniesienie się do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz wskazanie przyczyn takiego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej – zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 30.08.2005r., VII SA/Wa 1801/04, LEX nr 190814, wyrok NSA w Warszawie z 13.02.2002r., V SA 1680/01, LEX nr 109328). Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.07.2007r., IV SA/Wa 948/07, LEX nr 364783). W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 k.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, to wydanie decyzji kasacyjnej z uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 k.p.a. Przenosząc wskazane rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał bowiem konieczności dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z uzasadniania zaskarżonej decyzji wynika natomiast, iż organ odwoławczy w istocie zaprezentował odmienną od organu I instancji ocenę stanu faktycznego sprawy w kontekście przesłanek zwrotu nieruchomości. Na stronie 7 uzasadnienia Wojewoda stwierdza bowiem, że "(...) z akt sprawy bezspornie bowiem wynika, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Na części nieruchomości objętej roszczeniem zwrotu nie wykonano żadnych prac związanych z celem wywłaszczenia", i dalej " (..) w niniejszej sprawie faktycznie nie doszło do zajęcia przez Skarb Państwa nieruchomości, ani też nie usytuowano na niej żadnych urządzeń związanych z pasem drogowym". Jak już podniesiono na wstępie rozważań, decyzja kasacyjna nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji, jak również odmienna od przyjętej przez organ I instancji ocena stanu faktycznego sprawy nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Również ogólnikowe sformułowanie zawarte na stronie 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż "w przedmiotowym stanie faktycznym sprawy zaistniały okoliczności faktyczne i prawne, które w ocenie organu odwoławczego uzasadniają uchylenie decyzji Prezydenta Miasta i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia" w żadnym wypadku nie usprawiedliwia zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia zabrakło także wyszczególnienia przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a. Wymaga także wskazania, iż wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. W sytuacji zatem, gdy "organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym, nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.) ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 22.09.1981r. w sprawie II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Jak to bowiem trafnie zauważył WSA w Warszawie w wyroku z 19.04.2006r., III SA/Wa 3119/05, LEX nr 212187 istotą postępowania odwoławczego nie jest wyłącznie kasacyjna kontrola zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach, wyznaczonych wyłącznie rozstrzygnięciem decyzji organu I instancji. Mając na uwadze powyższe, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa i wyda stosowne rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 134 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach orzeczono jak w pkt III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.