II SA/Ke 381/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. w K. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustalenia, na wniosek S. M., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze studnią kopaną, bezodpływowym zbiornikiem ścieków oraz zjazdu z ul. C. na terenie obejmującym część działki nr ewid. 825, obręb 0014, przy ul. C. w K. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Po rozpatrzeniu wniosku S. M. organ I instancji decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze studnią kopaną, bezodpływowym zbiornikiem ścieków oraz zjazdem z ul. C. na działce nr ewid. 825, obręb 0014, przy ul. C. w K. Warunki dotyczące zabudowy oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu określone zostały w punktach 1-3 decyzji. W decyzji stwierdzono, że linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono kolorem czarnym i literami ABCD-A, na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. W podstawie prawnej podjętego rozstrzygnięcia powołano przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś w uzasadnieniu wykazano, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została po rozpatrzeniu wniosku, który odpowiadał wymaganiom określonym art. 52 ust. 1 i 2 ustawy. Następnie organ wskazał, że stosownie do obowiązujących przepisów wyznaczono wokół działki objętej wnioskiem obszar analizowany, w którym dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i na jej podstawie ustalono warunki zabudowy i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Zdaniem organu, nowa zabudowa nie będzie różnić się od zabudowy istniejącej ani pod względem gabarytów, ani pod względem funkcji. Przeprowadzona, stosownie do obowiązujących przepisów prawa, analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazała, że spełnione są warunki określone art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Stosownie do wyników przeprowadzonej analizy określono dla wnioskowanej inwestycji wymagania w zakresie linii i powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji ustosunkował się także do zarzutów podniesionych przez strony w trakcie prowadzonego postępowania. Stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich oraz nie upoważnia do prowadzenia robót budowlanych. Z tych względów, stosownie do wymagań określonych art. 54 ust. 1 pkt 1-3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, organ I instancji ustalił warunki zabudowy działki dla realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły A. Spółka z o.o. w K., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę decyzji i odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że działka nr 825 przy ul. C. w K., w granicach oznaczonych decyzją z dnia [...], zlokalizowana jest w strefie ochrony pośredniej - obszar o powierzchni 634,6 ha ujęcia komunalnego w K. - B. Strefa ochronna dla ujęcia komunalnego określona została Rozporządzeniem nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K. - B. na podstawie ustaleń "Dokumentacji hydrogeologicznej Rejonu Eksploatacji Wód Podziemnych (RE) K. - aktualizacja zasobów eksploatacyjnych ujęcia komunalnego w K. - B.". Zdaniem odwołującej się Spółki, ustalając warunki zabudowy dla działki nr 825 należało bezwzględnie zważyć i uwzględnić dowód przedstawiony w piśmie z dnia 12 sierpnia 2010r., ponieważ zabudowa strefy ochronnej doprowadzi w konsekwencji do ograniczenia wydajności ujęcia, a tym samym ograniczy ilość wody do picia dla mieszkańców Miasta K. Ponadto dodano, że organ wydając przedmiotową decyzję: - naruszył zapisy obowiązującego aktu prawa miejscowego - Rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K. - B., - podważył ustalenia zawarte w "Dokumentacji hydrogeologicznej Rejonu Eksploatacji Wód Podziemnych (RE) K. - aktualizacja zasobów eksploatacyjnych ujęcia komunalnego w K. - B." zatwierdzone zawiadomieniem o przyjęciu przez Marszałka Województwa z dnia [...], - podważył uprawnienia i wiedzę autorów w/w "Dokumentacji ..." z Przedsiębiorstwa B. S.A. w K. oraz Akademii w K. w zakresie ustalenia warunków hydrogeologicznych, ustalenia i dokumentowania zasobów eksploatacyjnych ujęć wód podziemnych itp. mimo, że organy uprawnione do oceny, tj. Marszałek Województwa i Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., uznały merytorycznie argumenty dotyczące wielkości zasobów i zasadności ustanowienia strefy "z zakazem zabudowy" jako uzasadnione. Nadto, zdaniem odwołującej, organ I instancji ustalając warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, nałożył na inwestora obowiązek utrzymania maksymalnego wskaźnika zabudowy na poziomie 0,19, nie określając sankcji administracyjno-prawnych, w przypadku przekroczenia w/w wskaźnika po zakończeniu etapu realizacji inwestycji. W odwołaniu wskazano także, że historia ujęcia w B.ie, datowana od 1929r., obfituje w liczne przypadki ograniczania zasobów eksploatacyjnych, które następowały wraz z rozwojem zabudowy Miasta K.. Weryfikacja wielkości zasobów przeprowadzona w 1994r. i 2003r. wykazała, że postępująca niekontrolowana urbanizacja w rejonie Doliny B. (m. in. osiedle P., dzielnice B. i B.) spowodowała trwałe i nieodwracalne zmniejszenie zasobów eksploatacyjnych ujęcia komunalnego w K. - B. Podkreślono także, że na terenie strefy objętej zakazem zabudowy położonych jest 2874 działek, które po zabudowaniu, spowodują drastyczne ograniczenie wydajności ujęcia lub nawet konieczność zaprzestania jego eksploatacji, z powodu braku wody. Po dokonaniu uzupełniającego postępowania dowodowego Prezydent Miasta K. pismem z dnia 21 marca 2011r. wykazał, że A. Spółka z o.o. w K. są stroną niniejszego postępowania, jak również podał motywy rozstrzygnięcia decyzji. Wyjaśnił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w tej jednej sprawie nie potwierdza, że planowana inwestycja spowoduje zagrożenia zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia, w świetle przepisu art. 54 ustawy Prawo wodne. Rozpoznając powyższe odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytaczając treść przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazało, że w badanej decyzji, organ I instancji nie wykazał w sposób bezsprzeczny, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, określonej we wniosku inwestorskim nie narusza przepisów odrębnych. Wnioskowany do zabudowy teren położony jest w strefie ochrony pośredniej, określonej na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy Prawo wodne - Rozporządzeniem nr [...] z dnia [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K. - B. (Dz. Urz. Woj. Nr 220, poz. 2610). Działka wskazana pod wnioskowaną inwestycję znajduje się w strefie ochrony pośredniej, na obszarze o powierzchni 634,6 ha, której granice zostały przedstawione na mapie w skali 1:5000, stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia, oznaczonym symbolem "ZP" (podstawowa funkcja - zieleń parkowa, zieleń ogólnomiejska, przejścia piesze). W strefie tej obowiązują zakazy wymienione w § 4 ust. 1 i w § 4 ust. 2 pkt 1 -11 ww. rozporządzenia, w tym m.in. zawarty w § 4 ust. 2 pkt 10 zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego, budynków użyteczności publicznej, budynków gospodarskich lub inwentarskich, budynków rekreacji indywidualnej oraz tymczasowych obiektów budowlanych poza terenami przeznaczonymi na ten cel, przedstawionymi na mapie stanowiącej załącznik nr 2, jak również zakaz zawarty w § 4 ust. 2 pkt 11, dotyczący wykorzystywania gruntów dla celów innych niż dotychczasowe przeznaczenie. Zakazy te, zdaniem Spółki "A.", będącej właścicielem ujęcia wody, uniemożliwiają realizację zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku S. M. - o czym świadczą pisma spółki z dnia 3 sierpnia 2010 r. oraz z dnia 12 sierpnia 2010r. Kolegium podniosło, że w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, iż ustawa z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne nie wprowadza zamkniętego katalogu zakazów, nakazów i ograniczeń, które mogą obowiązywać na terenie strefy ochronnej. Dlatego też, dopuszczalne jest ustanawianie innych zakazów niż wymienione w ustawie. Jednak zakazy te nie mogą być dowolne, lecz muszą być związane i służyć realizacji celu, dla którego zostały ustanowione - to jest zapobieganiu zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Ustanowienie zakazu nie spełniającego powyższego wymagania należy uznać za niezgodne z ustawą Prawo wodne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 19 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Ke 674/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2008r., sygn. akt II OSK 1404/07). Jak wywodzi WSA w K. w uzasadnieniu wyżej przywołanego wyroku, Rozporządzenie Dyrektora RZGW w K. w sprawie ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K. - B. w § 4 ust. 2 pkt 11 wprowadziło generalny zakaz zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania gruntu, stanowiącego teren ochrony ujęcia wody, który w praktyce oznacza zakaz jakiejkolwiek jego zabudowy. Dokonując oceny powyższego zakazu w świetle przepisów Prawa wodnego należy, zdaniem Sądu, dokonać oceny, czy planowana inwestycja może stworzyć zagrożenie zmniejszenia przydatności wody lub wydajności ujęcia, w świetle przepisów art. 54 ustawy Prawo budowlane. Kolegium stwierdziło, iż organ wydający w niniejszej sprawie decyzje o warunkach zabudowy w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej K. -B. bezpodstawnie uznał, że planowana inwestycja nie spowoduje zagrożenia zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia w świetle przepisu art. 54 ustawy Prawo wodne. Organ I instancji potraktował jednostkowo pismo Wodociągów z dnia 12 sierpnia 2010r., obszernie uzasadniające konieczność utrzymania strefy ochrony ujęć wody i wskazujące na możliwość realizacji wyłącznie jednego budynku na tym terenie, tak jakby w całym obszarze ochronnym ustalono warunki zabudowy wyłącznie tylko dla tego jednego, objętego wnioskiem S. M. obiektu. Przeczy temu fakt, iż na tym terenie, w tym samym czasie odrębnymi decyzjami Prezydent Miasta K. ustalił już, na rzecz innych wnioskodawców warunki zabudowy dla kilku budynków mieszkalnych. Organ podkreślił, że jak wynika z akt sprawy, na terenie strefy ochrony ujęcia wody położone są 2874 działki, z których ponad 1000 jest wolne od zabudowy. Wnioskowana zabudowa, w świetle pisma Wodociągów Kieleckich, może spowodować drastyczne ograniczenie wydajności ujęcia lub nawet konieczność zaprzestania eksploatacji z powodu braku wody. Organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie koniecznym jest w rozpoznawanej sprawie konkretne ustalenie przez niezależnego od stron postępowania biegłego, w sposób nie budzący wątpliwości, w jakiej ilości powierzchnia zabudowy (ilość obiektów budowlanych) nie spowoduje zmian w zakresie zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia. Organ I instancji winien zatem, w trosce o powyższe możliwe zagrożenie, rozpoznać niniejszą sprawę bardzo wnikliwie, łącznie z powołaniem biegłego z zakresu hydrogeologii, który obiektywnie oceni przedstawioną przez A. opinię, w aspekcie możliwości posadowienia na terenie ochronnym więcej niż jednego obiektu. Wydawanie bowiem kolejnych jednostkowych decyzji ustalających warunki zabudowy, bez bardzo wnikliwej, wyczerpującej wszystkie okoliczności sprawy analizy oraz właściwej oceny zarzutów zgłoszonych przez profesjonalną firmę - A., stanowi zdaniem Kolegium, obejście prawa i nie może być akceptowane z punktu widzenia zasad praworządności i odpowiedzialności. Takie rozstrzyganie spraw, wbrew podnoszonym przez właściciela ujęcia wody zarzutom o zagrożeniu, bez posiadania dowodu przeciwnego obalającego te zarzuty, może spowodować narażenie życia lub zdrowia ludzkiego oraz narazić organ na odpowiedzialność majątkową. W ocenie Kolegium, tego rodzaju działanie organu administracji jest nie do pogodzenia z zasadami rzetelnej procedury (art. 7 k.p.a.), w tym również z obowiązkami wynikającymi z art. 77 § 1 k.p.a, nakazującymi organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz z art. 80 k.p.a., nakazującym dokonanie oceny faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. M.. Skarżący wskazał, że organ I instancji wydając decyzję o warunkach zabudowy wziął pod uwagę pismo Wodociągów Kieleckich z dnia 12 sierpnia 2010 r., w którym wskazano m.in., że "wybudowanie w strefie pośredniej jednego budynku zmian w zakresie zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia może nie wywołać." Autor skargi podał, że zgodnie z Rozporządzeniem RZGW w K. nr [...] obszar 634,6 ha jest objęty ochroną, jednakże od lat 70 –tych powstało na tym terenie kilkadziesiąt budynków wielorodzinnych i kilkaset jednorodzinnych i rozbudowa ta nadal trwa. Ponadto wyjaśnił, że w gazecie "E." z dnia 11 marca 2010 r. ukazał się artykuł, w którym stwierdzono, że "przy realizacji inwestycji budowlanych ograniczenie powierzchni infiltracji opadów atmosferycznych nie powinno przekraczać 40 % powierzchni gruntów przeznaczonych na cele budowlane." W innym artykule w "E." Dyrektor Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta w K. A. K. zasugerował natomiast, że dopóki nie zmieni się rozporządzenie w sprawie zabudowy takich terenów i istnieje różna interpretacja przepisów, najlepszą drogą jest złożenie skargi do Sądu. W piśmie procesowym złożonym dnia 27 czerwca 2011r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucił dodatkowo naruszenie: - prawa procesowego, tj. przepisów: - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o nieistniejące podstawy faktyczne i prawne, - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepowołanie w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej przedstawionych przez organ rozwiązań, co w oczywisty sposób dowodzi, że SKO nie rozpatrzyło sprawy rzetelnie, zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do organów administracyjnych, a nadto dokonywanie przez SKO hipotetycznych założeń, że wybudowanie w strefie ochrony ujęć wody większej ilości budynków negatywnie wpłynie na stan jakości wody, co nie ma znaczenia w przedmiotowej indywidualnej sprawie skarżącego, - nieprawidłowe zastosowanie art. 77 § 1 kpa wskutek dokonania fragmentarycznej i dowolnej, a w konsekwencji błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego; - prawa materialnego, tj. przepisów - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem zebrany materiał dowodowy wskazał na spełnienie wszelkich warunków zezwalających na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy SKO stwierdza brak podstaw do wydania takiej decyzji, - art. 54 ust.1 ustawy Prawo wodne, bowiem zebrany materiał dowodowy nie potwierdza, że planowana inwestycja spowoduje zagrożenie zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, - art. 58 ust.1 ustawy Prawo wodne poprzez uznanie, że przepis ten dopuszcza możliwość wprowadzenia innego katalogu ograniczeń i zakazów niż wynikający z art. 54 ust.1 Prawa wodnego, - § 4 ust.2 pkt 11 rozporządzenia nr [...] Dyrektora RZGW w K. z dnia [...], podczas gdy brak jest dowodu na okoliczność, że inwestycja spowoduje zmianę przeznaczenia gruntu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji należało przede wszystkim odnieść się do zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa, który jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części; przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie ulega wątpliwości, że uchybienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, na jakie trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, nie mogły być usunięte w postępowaniu odwoławczym, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa. Wyeliminowanie uchybień, na które wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji, mogło zatem nastąpić jedynie poprzez ponowne przeprowadzenie postępowania przed organem I instancji, co znalazło wyraz w prawidłowym rozstrzygnięciu organu odwoławczego. W sprawie niniejszej organ orzekał na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzupełnia regulacje, wprowadzając normy ukierunkowujące merytoryczne rozpatrywanie spraw. Zgodnie z brzmieniem art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust.1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy wiąże się z dokonaniem przez organ analizy dwóch elementów. Po pierwsze jest to analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1), po drugie jest to analiza prawna i faktyczna dotycząca terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2). Uzasadnienie decyzji winno opierać się na racjonalnych przesłankach, wynikających z analizy faktycznych okoliczności sprawy oraz stanu prawnego odnoszącego się do terenu, na którym projektowana jest inwestycja. W uzasadnieniu powinny się znaleźć wyniki analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także analizy stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, o których to analizach jest mowa w art. 53 ust. 3 ustawy. Są to podstawowe elementy merytorycznego rozpoznania wniosku, które powinny znaleźć swój wyraz w rozstrzygnięciu. Uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia musi wskazywać na sposób, w jaki ustalono stan faktyczny dotyczący inwestycji oraz miejsca jej realizacji. W sprawie niniejszej teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, że ustalenie warunków zabudowy wymagało wydania decyzji. Warunki zabudowy i możliwość jej powstania określa przepis art. 61 ustawy, uzależniając wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia łącznie następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Jak trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, decyzja z dnia [...], ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze studnią kopaną, bezodpływowym zbiornikiem ścieków oraz zjazdu z ul. C. na działce nr ewid. 825, obręb 0014, określa istotne parametry zamierzenia inwestycyjnego, oparte na wynikach analizy, której część tekstowa i graficzna stanowią załączniki do decyzji. Podkreślić należy, że przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji było nie wykazanie przez Prezydenta Miasta K., że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na terenie wskazanym we wniosku jest zgodna z przepisami odrębnymi, czego wymaga przepis art. 64 ust.1 w zw. z art. 53 ust.3 pkt 1 ustawy. Bezspornym w sprawie jest, że przedmiotowa inwestycja położona jest na terenie ochrony pośredniej, na obszarze o powierzchni 634,6 ha, oznaczonej symbolem ZP, dla której przewidziano funkcję – zieleń parkowa, zieleń ogólnomiejska, przejścia piesze. Strefa ta została wyznaczona Rozporządzeniem nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K. – B. – na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2001r. Nr 115, poz. 1229 ze zm.). Strefy ochronne ujęć wody ustanawiane są w celu zapewnienia odpowiedniej jakości wody ujmowanej do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ze względu na ochronę zasobów wodnych (art. 51 ustawy Prawo wodne - Dz.U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Strefę ochronną ujęcia wody (pośrednią i bezpośrednią) stanowi obszar, na którym obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wody (art. 52 ustawy Prawo wodne). Zgodnie z przepisem art. 54 tej ustawy na terenie ochrony pośredniej może być zabronione lub ograniczone wykonywanie robót oraz innych czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, przy czym ustawa tylko przykładowo ("w szczególności") wskazuje na szereg takich zakazów i ograniczeń. Należy zatem uznać, że określony zakaz, nakaz lub ograniczenie nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi służyć realizacji celu określonego w art. 54 ustawy, tzn. zapobieganiu zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Organ odwoławczy wskazał na treść przewidzianych w Rozporządzeniu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] zakazów, obowiązujących na terenie strefy ochronnej pośredniej, obszar o powierzchni 634,6ha, określonych w § 4 ust. 1 pkt 10 (zakaz lokalizowania m.in. budynków mieszkalnych) oraz § 4 ust. 2 pkt 11 (zakaz wykorzystywania gruntów dla celów innych niż ich dotychczasowe przeznaczenie). Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że zakazy te winny być wykładane w świetle przepisu art. 54 ust. 1 ustawy Prawo wodne, wobec czego zachodziła konieczność wyjaśnienia, czy planowana przez skarżącego inwestycja może stworzyć zagrożenie zmniejszenia przydatności wody lub wydajności ujęcia. Tego organ I instancji nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny i rację ma organ odwoławczy argumentując, że nie może stanowić dowodu przemawiającego za ustaleniem warunków zabudowy powołane przez Prezydenta Miasta K. stwierdzenie zawarte w piśmie A. z dnia 12 sierpnia 2010r., że "w ich ocenie wybudowanie w strefie pośredniej jednego budynku zmian w zakresie zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia może nie wywołać, ale wybudowanie kilku, kilkunastu czy kilkuset spowoduje już takie zmiany, zarówno w ujęciu ilościowym jak i jakościowym". Organ I instancji w decyzji z dnia [...] uznał, że "niniejsze postępowanie dotyczy lokalizacji w pośredniej strefie ochrony ujęć wody właśnie pojedynczego budynku, a taka inwestycja, jak sam przyznaje właściciel ujęcia wody, nie spowoduje pogorszenia jakości ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia". Takie rozumowanie słusznie zostało ocenione przez organ odwoławczy jako nieprawidłowe. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w/w pismo A. zostało potraktowane przez organ I instancji wybiórczo, bez analizy innych wszczętych postępowań o ustalenie warunków zabudowy w terenie strefy ochronnej pośredniej, co oznacza że ten "jeden budynek" nie może być argumentem w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto okoliczność podniesiona przez skarżącego, że na terenie objętym ochroną powstało kilkadziesiąt budynków wielorodzinnych oraz kilkaset jednorodzinnych nie może mieć decydującego wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż problem zagrożenia zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia dotyczy całej strefy ochrony pośredniej, a nie tylko terenu położonego wokół działki skarżącego. Należy zatem podzielić stanowisko organu odwoławczego, że zachodzi potrzeba bardzo wnikliwego zbadania zagrożenia zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia w wyniku zrealizowania przedmiotowej inwestycji, przy uwzględnieniu rodzaju i powierzchni zabudowy terenu strefy ochronnej. Organ I instancji nie dokonał wyczerpującej analizy okoliczności sprawy i nie przeanalizował zarzutów zgłoszonych w sprawie przez A., będące właścicielem ujęcia wody. Konieczne jest w tej sytuacji przeprowadzenie na tę okoliczność dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrogeologii, na co wskazał organ odwoławczy. Tym samym zarzuty podniesione zarówno w skardze jak i w piśmie procesowym z dnia 27 czerwca 2011r. należy uznać za niezasadne, albowiem organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia żadnych wskazanych w tym piśmie przepisów, na co wskazują przedstawione wyżej wywody. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.