II SA/Ke 381/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi E. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 stycznia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. II SA/Ke 381/21 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia E. C., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 14 grudnia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie: ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 3.530,10 zł, zaliczenia na poczet kosztów należnych od K. C., w kwocie 1.765,05 zł, uiszczonej poprzednio zaliczki oraz zobowiązania E. C. do uiszczenia kosztów w kwocie 1.765,05 zł. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2019 r. organ I instancji wszczął postępowanie rozgraniczeniowe w odniesieniu do działek nr 407/10 (stanowiącej własność K. C.) i nr 408/1 (stanowiącej własność E. C.). W dniu 14 grudnia 2020 r. wydał decyzję o rozgraniczeniu ww. działek oraz opisane wyżej postanowienie w przedmiocie kosztów, powołując w podstawie prawnej art. 264 § 1 w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 Kpa. W zażaleniu E. C. podniosła, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek K. C. i tylko jego powinny obciążać koszty tego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że w dniu 7 stycznia 2020 r. Gmina zawarła umowę z geodetą uprawnionym J. O. na przeprowadzenie czynności ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 407/10 i 408/1, określając koszt tych czynności na kwotę 3.530,10 zł. W dniu 27 listopada 2020 r. geodeta wystawił fakturę na tę kwotę. Koszty te w całości zostały pokryte przez Gminę . Organ przyjął, że w świetle art. 262 §1 pkt 2 Kpa koszty postępowania rozgraniczeniowego obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości z uwagi na ich interes w postępowaniu, wg zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego, tj. w częściach równych. Na poparcie tego stanowiska przywołał uchwałę NSA w sprawie I OSP 5/06. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wskazał, że przywołany w nim wyrok tut. Sądu w sprawie II SA/Ke 423/18 zapadł w inny stanie faktycznym i nie jest prawomocny. W niniejszej sprawie K. C. kwestionował przebieg granicy, twierdził, że powierzchnia jego nieruchomości powinna być większa, upoważniony geodeta wyznaczył granicę między nieruchomościami, a organ I instancji dokonał rozgraniczenia. Oznacza to, że wszczęcie postępowania w celu jednoznacznego ustalenia granic nieruchomości nie było bezzasadne. Ustalenie granic nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, ponieważ granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. W skardze do tut. Sądu E. C. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: I. prawa materialnego, a mianowicie art. 264 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że w podziale kosztów postępowania rozgraniczeniowego uczestniczyć powinny wszystkie strony i koszty postępowania winny być podzielone na dwie równe części, w sytuacji gdy postępowanie rozgraniczeniowe było zbędne, zostało wywołane tylko i wyłącznie na skutek kwestionowania powierzchni działki przez wnioskodawcę, tj. K. C.; II. przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że od okresu przed 1970 r. granica między działką nr 408/1 (stanowiącą jej własność), a działką nr 107/10 (własność K. C.) nie była kwestionowana. K. C. wystąpił z wnioskiem o rozgraniczenie bez jakichkolwiek wcześniejszych rozmów ze skarżącą. Zdaniem skarżącej nie było potrzeby ustalania granicy między ww. działkami, całe postępowanie rozgraniczeniowe było zbędne i wszczęte tylko i wyłącznie w interesie wnioskodawcy. Jego roszczenie nie było poparte żadnymi znakami, śladami granicznymi, mapami, ani stanem posiadania na gruncie. Po przeprowadzeniu postępowania okazało się, że granica przebiega dokładnie w tym samym miejscu, w którym wskazywała skarżąca, a która widnieje w ewidencji gruntów na podstawie dobrze widocznych znaków, co zostało opisane w protokole granicznym z dnia 3 września 2020 r. i w samej decyzji o rozgraniczeniu. Spór dotyczył nie tyle przebiegu granicy, co twierdzeń wnioskodawcy, że jego działka powinna mieć taką samą powierzchnię jak działka sąsiednia, bo tak powinno być w rodzinie, a na kopii rejestru z 1968 r. widnieje dopisek ołówkiem "błąd brak 0,03?N", nieautoryzowany, nie wiadomo czego dotyczący. Na koniec skarżąca przywołała poglądy orzecznictwa nakazujące elastyczne podejście do problematyki rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego (m.in. wyrok NSA w sprawie I OSK 2211/14). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Jak bowiem stanowi art. 119 pkt 3 Ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszonym wówczas, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy wydane na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 Kpa, ustalające koszty postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy o rozgraniczeniu nieruchomości stanowiącej własność K. C. (działka nr 407/10) z nieruchomością stanowiącą własność skarżącej (działka nr 408/1). Przepis art. 264 § 1 Kpa stanowi, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Z kolei stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 Kpa, stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie jest bezsporny. Postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się na wniosek K. C . Skarżąca ani przed jego wszczęciem, ani w jego toku nie kwestionowała granicy między nieruchomościami. Po przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego okazało się, że granica przebiega dokładnie w tym samym miejscu, co do tej pory i jest zgodna z istniejącą w ewidencji gruntów. Wysokość kosztów nie jest kwestionowana, sporne jest zaś określenie kręgu podmiotów zobowiązanych do ich poniesienia. Zdaniem skarżącej wyłącznie zobowiązanym powinien być wnioskodawca postępowania rozgraniczeniowego. Problematyka sposobu orzekania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego została już wyjaśniona w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007/2/26), gdzie wskazano, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 Kpa, może – uwzględniając normę art. 152 Kodeksu cywilnego – obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu tego stanowiska NSA wyjaśnił, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w Kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym sąd powszechny, jak i w postępowaniu administracyjnym organ administracji, są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu przepisów art. 152 i art. 153 Kc z przepisami art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Konsekwentnie należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 Kc, zgodnie z którą właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, a koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Dalej NSA wyjaśnił, że w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel nieruchomości sąsiedniej może oczywiście uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje przebiegu granic, jednak w rzeczywistości ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży, co do zasady, w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne lub nie jest znany ich przebieg. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiedniej. W konkluzji NSA stwierdził, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 Kpa), a w przypadku postępowania o rozgraniczenie obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady określonej w art. 152 Kc. Wyrażony w powołanej uchwale pogląd jest obecnie jednolicie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i jest aktualnie dominujący w judykaturze sądów administracyjnych. Przywołana uchwała ma charakter prawnie wiążący (art. 269 § 1 Ppsa). Powyższe nie oznacza, że nie istnieją przypadki, kiedy odstąpienie od wskazanej wyżej reguły jest nie tylko możliwe, ale i wskazane. Są to jednak przypadki wyjątkowe, które wynikać muszą ze szczególnych okoliczności konkretnej sprawy, decydujących w konkretnym wypadku o możliwości innego sposobu rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Tego rodzaju przypadki odnoszą się przede wszystkim do takich spraw, kiedy granice sąsiadujących nieruchomości w istocie nie są sporne, bo wiążąco ustalone zostały już we właściwym trybie i od tego czasu nie zmienił się na sąsiadujących gruntach stan faktyczny, a motywacją wnioskodawcy rozgraniczenia jest zakwestionowanie ustalonego już przebiegu tych granic, z którymi się on w dalszym ciągu nie zgadza, albo też motywacja wnioskodawcy rozgraniczenia w prowadzeniu sporu granicznego wynika z zamiaru dokuczenia właścicielowi sąsiedniej nieruchomości, który granic nie narusza i ich nie kwestionuje. Nie jest to jednak przypadek niniejszej sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały żadne podstawy do przyjęcia, że rozgraniczenie zostało dokonane wyłącznie w interesie wnioskodawcy K. C., co uzasadniać miało poniesienie przez niego w całości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Postępowanie istotnie zostało wszczęte na wniosek K. C., jako właściciela działki nr 407/10, ale udział w nim wzięła również skarżąca, jako uczestnik tego postępowania i właścicielka sąsiedniej działki nr 408/1. Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 14 grudnia 2020 r., którą Wójt Gminy orzekł o rozgraniczeniu na podstawie dokumentacji z czynności rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości wraz ze sporządzonym protokołem granicznym i szkicami granicznymi, po uprzednim włączeniu jej w dniu 27 listopada 2020 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr P.2604.2020.7580. Zgodnie z art. 153 Kc rozgraniczenie przeprowadza się, jeżeli granice gruntów stały się sporne. Spór graniczny był w niniejszej sprawie rzeczywisty, ponieważ K. C. w toku czynności ustalenia przebiegu granicy w dniu 3 września 2020 r. (k. 115 akt adm.) wskazał przebieg granicy odbiegający od starego ogrodzenia i miedzy, wkraczając na 2 do 12 m w głąb działki nr 408/1. Później stwierdził, że nie zna przebiegu granicy, a tylko tak sądzi. Skarżąca oświadczyła, że granica przebiega w linii prostej przez istniejącą miedzę. W rzeczywistości pomiędzy spornymi nieruchomościami nie było granicy prawnej, a granica ewidencyjna była kwestionowana przez wnioskującego o rozgraniczenie. W tej sytuacji uzasadnione było przeprowadzenie czynności rozgraniczeniowych, które zostały podjęte w interesie prawnym właścicieli obu sąsiadujących nieruchomości, albowiem w trybie określonym przepisami, doszło do ustalenia pomiędzy nimi przebiegu granicy. Powołana wyżej uchwała NSA wskazuje na typową regułę, która w pełni odnosi się do tej sprawy, że koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele nieruchomości po połowie, bez względu na towarzyszące im (co do zasady) zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia. Ponadto, z art. 152 Kc wynika, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Interes prawny stron biorących udział w postępowaniu o rozgraniczenie jest kategorią obiektywną, co oznacza, że postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. I OSK 2341/20). W świetle powyższego, brak było podstaw do obciążania kosztami postępowania rozgraniczeniowego wyłącznie jego wnioskodawcy, tj. K. C. Przywołany w skardze wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 2211/14 zapadł w szczególnym stanie faktycznym, ponieważ postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek jednej ze stron sporu po wydaniu przez sąd powszechny prawomocnego orzeczenia ustalającego przebieg prawnej granicy pomiędzy nieruchomościami. Postępowanie to zakończyła decyzja określająca przebieg granicy w identyczny sposób jak uczynił to sąd powszechny. Postępowanie rozgraniczeniowe zostało zainicjowane kolejny raz przez tę samą stronę, a zatem obowiązkiem organu orzekającego o kosztach postępowania było wzięcie pod uwagę tej okoliczności. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 151 Ppsa.