II SA/Ke 384/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania E.L. oraz D. D. , utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. Powyższa decyzja organu odwoławczego została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy: W dniu 8.09.2011r. do Wójta Gminy wpłynęło pismo D. D. w sprawie zalewania jej działki nr 210 wodą opadową z działki sąsiedniej, należącej do E.L. . Decyzją z dnia 17.10.2012r. Wójt Gminy O. nałożył na E.L. , właściciela działki nr 211, obręb O. obowiązek wykonania określonych w tym rozstrzygnięciu prac – w celu wyeliminowania naruszenia stosunków wodnych na gruncie na działce o nr ewid. 210, obręb O., której właścicielką jest D. D. . Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania D. D. i E.L. , uchyliło ww. decyzję i przekazało przedmiotową sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazano na konieczność uzupełnienia opinii biegłego z uwagi na fakt, że w sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy opinii nie zawarto jednoznacznych ustaleń co do tego, czy faktycznie doszło do zmiany stosunków wodnych, jak również, czy ta konkretna zmiana stosunków wodnych powoduje szkodę dla gruntów sąsiednich w rozumieniu art. 29 ustawy z dnia 18.07.2001r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. nr 239, poz. 2019 ze zm.). Organ I instancji, ponownie prowadząc niniejsze postępowanie, uzyskał w dniu 27.09.2013r. uzupełnioną opinię autorstwa mgr inż. B. W. w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działkach o nr ewid. 210 i 211 w miejscowości O.. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy O., działając na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, zobowiązał E.L. , właściciela działki nr 211 do wykonania następujących prac: 1. przełożenia kostki betonowej na szerokości 1,0 m wzdłuż granicy z działką ewidencyjną o nr 210 na długości istniejącego na działce budynku mieszkalnego zachowując istniejący spadek podłużny, a profilując spadek poprzeczny 2% w kierunku wjazdu oraz podnosząc obrzeże przy ścianie budynku do wysokości min. 10 cm; szczeliny między kostką betonową oraz obrzeżem należy wypełnić zaprawą cementową; 2. przełożenia obrzeża na odcinku rosnących prze granicy krzewów, ustawiając je na wysokości min. 10 cm powyżej kostki; 3. podłączenia rury spustowej odprowadzającej wody opadowe z tarasu do istniejącej kanalizacji deszczowej. W uzasadnieniu wskazano – opierając się na sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy opinii biegłego – że przy stanie zagospodarowania działki nr ewid. 211 ustalonym podczas wizji lokalnych, realizacja wjazdu na posesję przy ulicy [...] w O. spowodowała zmiany stanu wody na gruncie i zmiany kierunku odpływu wód opadowych – co powoduje potencjalne ryzyko zalania gruntów sąsiednich, czego zabrania art. 29 ust 1 pkt 1 i 2 Prawa wodnego. Wykonanie utwardzonego kostką betonową wjazdu spowodowało bowiem zmiany proporcji pomiędzy ilością wód opadowych, jaka wsiąka w teren w stosunku do ilości wód, która przemieszcza się po powierzchni terenu. Dla pierwotnego terenu będącego polem uprawnym lub łąką ok. 85% wód opadowych infiltrowało do gruntu, a 15% wód przemieszczało się po powierzchni terenu zgodne z jego naturalnym spadkiem. Natomiast dla terenu pokrytego kostką betonową ok. 85% wód pozostaje na powierzchni tworząc zastoiska lub przepływając zgodnie ze spadkami utwardzonej nawierzchni, a tylko 15% infiltruje do gruntu. Wyjaśniając konieczność zastosowania określonych w decyzji rozwiązań organ I instancji wskazał na stwierdzony w trakcie wizji lokalnej spadek poprzeczny wahający się w granicach od 0 % do 1,5 % oraz konieczność wykonania dla budynku usytuowanego na działce nr 210 opaski zabezpieczającej przed napływem wód opadowych. W odwołaniu od ww. decyzji E.L. zwrócił uwagę na brak wykazania w niniejszej sprawie powstania szkód na gruncie sąsiednim, podkreślając że nie można jednoznacznie stwierdzić, iż zmiany stanu wód na działce nr 211 wpłynęły szkodliwie na budynek usytuowany na działce nr 210. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcie wniosła także D. D., wskazując że problem spływu wód nadal pozostaje nierozwiązany, zaś niniejszą sprawę powinna rozstrzygnąć komisja z zewnątrz, wydając decyzję, która rozwiąże zaistniały problem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając opisaną na wstępie decyzję, podzieliło w całości ustalenia faktyczne i podstawę prawną powołane przez organ I instancji. Podkreślono przy tym, biorąc pod uwagę wiek i stan techniczny budynku na działce nr 210, że nie można jednoznacznie stwierdzić, iż zmiany stanu wód na działce nr 211 wpłynęły szkodliwie na budynek usytuowany na działce nr 210. Jednakże – jak słusznie zauważył biegły – dalsze utrzymywanie stanu obecnego i brak wykonania prac remontowych spowoduje potencjalne ryzyko zalewania piwnicy i dalszą degradację budynku na działce nr 210. Ocena materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie (wizje w terenie) wykazuje bowiem na możliwość powstania szkód na gruntach sąsiednich, co – zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym – może być uznane za szkodę w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł E.L. , zarzucając naruszenie art. 29 ustawy Prawo wodne przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie zasad postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 K.p.a. Zdaniem skarżącego opinia techniczna (sporządzona przez osobę nieposiadającą statusu biegłego) nie wskazuje jednoznacznie na to, że to on dokonał zakłócenia stosunków wodnych. Skarżący wyraził przy tym pogląd, że potencjalne powstanie szkody nie może być podstawą do obciążania go obowiązkami na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, powołując się w tym zakresie na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16.06.2011r. o sygn. akt II SA/Rz 334/11. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, wskazując że postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie winno być umorzone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na skarżącego E.L. obowiązek wykonania określonych w tym rozstrzygnięciu prac – w celu wyeliminowania naruszenia stosunków wodnych na gruncie, do jakiego doszło na sąsiadującej z jego działką o nr ewid. 211 nieruchomości należącej do D. D. . W podstawie prawnej powyższych rozstrzygnięć powołano art. 29 ustawy z dnia 18.07.2001r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. nr 239, poz. 2019 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Z kolei stosownie do treści art. 29 ust. 3 ustawy jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz, prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Odnosząc się do zarzutów skargi o braku możliwości wydania decyzji w trybie art. 29 ust. 3 ustawy w sytuacji potencjalnego jedynie występowania szkody wskazać trzeba, że skład orzekający nie podziela stanowiska powołanego w skardze stanowiska zaprezentowanego przez WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 16.06.2011r. o sygn. akt II SA/Rz 334/11 (dostępnym w internetowej bazie orzeczniczej NSA), że szkoda w rozumieniu art. 29 ust. 3 ustawy musi być realna, objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony, albo powodować sytuację, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Skład orzekający podziela w tym zakresie stanowisko prezentowane przez WSA w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 12.06.2013r. o sygn. akt II SA/Gl 23/13, LEX nr 1342946, zgodnie z którym "samo ustalenie, iż nie doszło w terenie do zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych nie przesądza jeszcze o tym, że nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Szkoda w rozumieniu przepisu art. 29 ustawy może być również hipotetyczna tj. mogąca wystąpić w przyszłości, jeżeli jest to możliwość w określonych okolicznościach realna (np. przy wyjątkowo intensywnych opadach). Może też polegać na intensyfikacji niekorzystnego oddziaływania spływu wód związanego z ukształtowaniem terenu". Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 12.09.2008r. o sygn. akt II OSK 1026/07, LEX nr 516773, wskazując, że "szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie nie musi łączyć się z uszczerbkiem majątkowym lub utratą spodziewanych korzyści. Może również polegać na tym, że pojawia się zagrożenie dla nieruchomości sąsiedniej m. in. w postaci niebezpieczeństwa zalania lub zatopienia. Taka rozszerzająca cywilnoprawne pojęcie szkody wykładnia nie może być uznana za nieuprawnioną. Kompetencje organów administracji o jakich mowa w art. 29 mieszczą się w zakresie tzw. policji administracyjnej (w tym przypadku jej odmiany w postaci "policji wodnej") czyli funkcji administracji zwianych z ochroną takich wartości jak życie i zdrowie ludzi, porządek i bezpieczeństwo publiczne, konieczność zapobiegania poważnym szkodom dla mienia. Takie przesłanki działania administracji na gruncie powołanego przepisu sprawiają , że pojęcie "szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie" nie może być ujmowane wyłącznie w oparciu o cywilnoprawne pojęcie szkody, rozumianej głównie jako uszczerbek majątkowy lub utrata realnie spodziewanych korzyści . Może to być także szkoda, która może ewentualnie powstać w wyniku katastrofalnego zdarzenia atmosferycznego. Nie oznacza to rozerwania związku przyczynowego który musi istnieć między dokonaną zmianą stosunków wodnych na gruncie a zaistniałą szkodą. Związek ten istnieć musi (...). Tym samym potencjalne ryzyko zalania gruntów sąsiednich, uzależnione od zdarzeń nadzwyczajnych, ale będące także wynikiem zmian stosunków wodnych na gruncie sąsiednim, może być uznane za szkodę w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego". W tym miejscu podnieść należy, że jakkolwiek w pierwszej kolejności rozpoznaniu przez sąd administracyjny podlegają sformułowane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to w niniejszej sprawie – z uwagi na treść art. 29 ustawy, jego zastosowanie w sprawie było zdeterminowane ustaleniem przez organy – w sposób niebudzący wątpliwości – czy: - po pierwsze, właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, - po drugie, zmiana szkodliwie wpływa (bądź może wpłynąć) na grunt sąsiedni, - po trzecie, istnieje związek przyczynowy miedzy zmianą stosunków wodnych na gruncie a zaistniała (bądź potencjalną) szkodą. Mając na uwadze zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy nie budzi wątpliwości Sądu spełnienie w niniejszej sprawie powyższych przesłanek, powodujących konieczność nakazania E.L. wykonania określonych prac. Jak wynika z akt sprawy niniejszej – wbrew zarzutom skargi – organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz jej załatwienia (art. 7 K.p.a.), zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dokonując jego oceny. W ocenie Sądu analiza dowodów zebranych w sprawie nie daje także podstaw do stwierdzenia naruszenia powoływanych w skardze przepisów art. 6, 8, 9, 10 i 11 K.p.a., zwłaszcza że skarżący był zawiadamiany o przeprowadzanych w toku postępowania czynnościach. Zdaniem Sądu organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i zasadnie wydały decyzje w trybie art. 29 ustawy. W tym zakresie organy oparły się bowiem na "Opinii technicznej w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działkach o nr ew. 210 i 211 w miejscowości O." z września 2013r. (k. 146 – 157)", autorstwa mgr inż. B. W. – uwzględniającej zalecenia zawarte w wydanej poprzednio decyzji Kolegium z dnia 2.04.2013r. (k. 117). Dopuszczenie tego dowodu w niniejszej sprawie było jak najbardziej uzasadnione, gdyż bez wiadomości specjalnych, o jakich mowa w art. 84 § 1 K.p.a., nie sposób ocenić, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4.07.2013r. o sygn. akt II SA/Łd 336/13, LEX nr 1344924). Co więcej, w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – istnieje różnica stanowisk pomiędzy uczestnikiem i skarżącym - sprawcą zarzucanego zakłócenia stosunków wodnych, opinia biegłego może być jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego między określonym działaniem a stanem wód na gruntach sąsiednich oraz wskazującym - w razie przesądzenia tego związku - rodzaj koniecznych do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (por. wyrok WSA w Łodzi w z dnia 21.06.2013r. o sygn. akt II SA/Łd 263/13, LEX nr 1333582). Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących kwalifikacji osoby sporządzającej opinię, nieposiadajacej – zdaniem strony – statusu biegłego, należy wyjaśnić, że K.p.a. nie ustanawia jakichkolwiek formalnych kryteriów kwalifikacji biegłego. Oznacza to, że biegłym w rozumieniu przepisu art. 84 § 1 K.p.a. może być zarówno osoba wpisana na przewidzianą przepisami prawa listę biegłych (rzeczoznawców), jak i osoba spoza tej listy, która ma wiedzę fachową w danej dziedzinie (Komentarz aktualizowany do art. 84 Kodeksu postępowania autorstwa Andrzeja Wróbla, stan prawny na 11.05.2014r., LEX). Kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości wydanych w niniejszej sprawie decyzji miały zatem ustalenia i zalecenia zawarte w ww. opinii, w której wskazano, że: - "wykonanie utwardzonego kostką brukową wjazdu (na działce skarżącego o nr ewid. 211) spowodowało zmiany proporcji pomiędzy ilością wód opadowych, która wsiąka w teren w stosunku do ilości wody, która przemieszcza się po powierzchni terenu. Dla pierwotnego terenu będącego polem uprawnym lub łąką ok. 85% wód opadowych infiltrowało do gruntu, a 15% wód przemieszczało się po powierzchni terenu zgodne z jego naturalnym spadkiem. Dla terenu pokrytego kostką betonową ok. 85% wód pozostaje na powierzchni tworząc zastoiska lub przepływając zgodnie ze spadkami utwardzonej nawierzchni, a tylko 15% infiltruje do gruntu"; - "Przy stanie zagospodarowania działki nr ewid. 211 jaki zaobserwowano w trakcie wizji lokalnych należy stwierdzić, iż realizacja wjazdu na posesję przy ulicy [...]spowodowała zmiany stanu wody na gruncie i zmiany kierunku odpływu wód opadowych, co powoduje potencjalne ryzyko zalania gruntów sąsiednich"; - "Wjazd zakończony jest obrzeżem chodnikowym wyniesionym 2 – 3 cm powyżej powierzchni kostki"; - "Jedynie jedna rura spustowa z rynny sprowadzającej wody opadowe z tarasu odprowadza wody na powierzchnię wjazdu i placu utwardzonego kostką betonową". Ze względu na powyższe, w zaleceniach zawartych w ww. opinii – wśród czynników powodujących potencjalne ryzyko zalewania piwnicy i dalszą degradację budynku na działce nr 210 – w pierwszym rzędzie wskazano dalsze utrzymywanie stanu obecnego i brak wykonania opaski przy budynku po stronie działki nr 211, którą należy zrealizować poprzez wykonanie następujących prac (powtórzonych następnie w nakazie zawartym w decyzji organu I instancji): 1. przełożenie kostki betonowej na szerokości 1,0 m wzdłuż granicy z działką ewidencyjną o nr 210 na długości istniejącego na działce budynku mieszkalnego zachowując istniejący spadek podłużny, a profilując spadek poprzeczny 2% w kierunku wjazdu oraz podnosząc obrzeże przy ścianie budynku do wysokości min. 10 cm; szczeliny między kostką betonową oraz obrzeżem należy wypełnić zaprawą cementową; 2. przełożenie obrzeża na odcinku rosnących prze granicy krzewów, ustawiając je na wysokości min. 10 cm powyżej kostki; 3. podłączenie rury spustowej odprowadzającej wody opadowe z tarasu do istniejącej kanalizacji deszczowej. Analizując ww. opinię należy stwierdzić, że jej treść jest jednoznaczna, stanowiąc zarazem konsekwencję przeprowadzenia logicznego dowodu, bazującego na wiadomościach specjalnych. Oparto się przy tym na wizji lokalnej, szczegółowych obliczeniach spadków terenu, zdjęciach satelitarnych, dokumentacji fotograficznej oraz mapie topologicznej. W konsekwencji organ dokonał prawidłowej oceny materiału dowodnego, w tym w szczególności opinii biegłego i zasadnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.