II SA/Ke 39/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi P.K. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rzecz P.K. 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu zażalenia P. K. na postanowienie Kierownika Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ ustalił, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z dnia [...] przyznał P. K. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W dniu 4 listopada 2009 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie wstrzymania wypłaty czwartej i piątej raty przyznanej płatności. W dniu 11 listopada 2009 r. P. K. przesłał oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, do którego dołączył dokumenty potwierdzające zakup maszyn rolniczych. Organ I instancji decyzją z dnia 18 listopada 2009 r., orzekł o wstrzymaniu P. K. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku uznając, że powyższe oświadczenie zostało złożone z uchybieniem terminu, który upłynął w dniu 23 października 2009 r. W dniu 1 grudnia 2009 r. P. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym zawarł prośbę o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi I instancji celem rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wymaganego oświadczenia. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 58 § 1 kpa odmówił P. K. przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że jeżeli organ przyjąłby, że istniała przyczyna uniemożliwiająca złożenie oświadczenia w terminie, to należałoby uznać, że termin 7 dni na złożenie prośby o przywrócenie terminu biegł od 11 listopada 2009 r., wówczas i tak skarżący nie dotrzymałby terminu, ponieważ złożył swoją prośbę w dniu 1 grudnia 2009 r. Dalej organ wyjaśnił, że sam fakt niespełnienia wskazanej przesłanki z art. 58 § 2 zd. 1 kpa powoduje, że nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostałe przesłanki przywrócenia terminu, w tym brak winy po stronie skarżącego. Ponadto organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 7 kpa wskazał, że w orzecznictwie przyjęto, że żaden przepis prawa nie nakłada na organy rozpatrujące sprawy w trybie administracyjnym obowiązku udzielania stronom pouczenia z urzędu o możliwości złożenia prośby o przywrócenie terminu. Podkreślił, że P. K. podpisując wniosek o przyznanie pomocy finansowej na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych oświadczył tym samym, że znane są mu zasady przyznawania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Dalej organ stwierdził, że w decyzji z dnia [...] skarżący został należycie poinformowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 7 grudnia 2004 r.), organ wyjaśnił, że oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję jednak słowo "udostępnienie" oznacza, że takie formularze są dostępne w placówkach ARiMR. P. K. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia. W piśmie z dnia 21 czerwca 2010 r. stanowiącym uzupełnienie skargi skarżący wskazał, iż otrzymując zawiadomienie z dnia 4 listopada 2009 r. nie wiedział czego ono dotyczy, ponieważ w piśmie nie był określony przedmiot postępowania wszczętego z urzędu. Ponadto skarżący wskazał, że nie miał możliwości przybycia do siedziby ARiMR w P. Z tego też względu doszło w sprawie do naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 kpa. Ponadto strona oczekiwała na przesłanie odpowiedniego formularza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 306/10 oddalił skargę. Sąd uznał za bezsporne, że P. K. uchybił terminowi na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych przez niego we wniosku o planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, wskazanym w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. P. K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 58 § 2 kpa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 kpa przez przyjęcie, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia jest spóźniony na skutek błędnego założenia, że należy początek biegu terminu do złożenia wniosku liczyć od 28 października 2009 r., podczas gdy dopiero z decyzji z dnia 18 listopada 2009 r. dowiedział się, iż uchybił terminowi, a tym samym dopiero wówczas można mówić o ustaniu przyczyny uchybienia, II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. przez przyjęcie, że termin do złożenia oświadczenia rozpoczyna swój bieg, pomimo nie udostępnienia formularza przez Agencję, co ma znaczenie zarówno dla oceny czy faktycznie złożenie oświadczenia było spóźnione, jak i wskazuje na fakt, iż skarżący nie miał takiej świadomości, a tym samym potrzeby złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r. uchyli ww. wyrok WSA i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu o procesowym charakterze terminu do złożenia oświadczenia o realizacji przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, o jakim mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., który podlega przywróceniu, a w konsekwencji, że brak jego przywrócenia stanowi podstawę do wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Naczelny Sąd Administracyjny za trafne uznał stanowisko sądów administracyjnych, według którego przedmiotowy termin swym charakterem jest zbliżony najbardziej do terminu porządkowego, do istoty którego należy to, że jego uchybienie nie powoduje utraty prawa lub możności dokonania czynności przed właściwym organem. A co za tym idzie art. 58 i art. 59 kpa nie mają w tym wypadku zastosowania. Na poparcie powyższego stanowiska został przytoczony wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 469/10. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w przypadku pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, o ile przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego następuje w drodze decyzji kończącej postępowanie administracyjne w tej sprawie, to wypłata płatności w kolejnych latach jest czynnością organu podejmowaną poza sformalizowanym postępowaniem administracyjnym. Złożenie przedmiotowego oświadczenia stanowi jeden z warunków wypłaty płatności w czwartym i piątym roku jej wypłaty, ale nie wszczyna postępowania administracyjnego w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji. Brak jego złożenia stanowi jedynie podstawę do wszczęcie z urzędu odrębnego postępowania w sprawie wstrzymania wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Poprawność dokonanej wykładni § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. potwierdza również brzmienie § 9 ust. 1 tego rozporządzenia, w myśl którego "Płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2." Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że sformułowanie "z zastrzeżeniem ust. 2" dotyczy ust. 2 § 9 rozporządzenia, a nie ust. 2 § 8 tego rozporządzenia. Powyższe prowadzi więc do wniosku, że skoro prawodawca w ogóle nie określił skutków niezachowania siedmiodniowego terminu do złożenia przez producenta rolnego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, to samo naruszenie tego terminu (przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych warunków) nie może stanowić podstawy wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Jeżeli zatem beneficjent zrealizował przedsięwzięcie zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, w terminie określonym w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., to złożenie oświadczenia w tym przedmiocie z naruszeniem siedmiodniowego terminu (ale przed wydaniem decyzji o jakiej mowa w § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r.) nie może stanowić przesłanki wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługiwała na akceptację argumentacja skarżącego, że nie udostępnienie formularza oświadczenia przez organ stanowi naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. Sąd wskazał, że skarżący nie wykazał, aby organ utrudnił mu w jakikolwiek sposób uzyskanie formularza. Nadto użyty w tym przepisie zwrot "na formularzu udostępnionym" nie jest tożsamy z terminem "na formularzu dostarczonym". Prawodawca nie zastrzegł też trybu udostępniania producentowi formularza, co oznacza, że może to nastąpić według uznania organu, np. w siedzibie organu, na stronie internetowej urzędu czy też w inny ustalony przez organ sposób. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczym problemem na tle rozpoznawanej sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy organy obu instancji miały podstawy do orzekania w przedmiocie wniosku o przywrócenie siedmiodniowego terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku oraz w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, przewidzianego w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. Zgodnie z treścią § 8 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: 1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz 2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (ust. 1). Oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1 (ust. 2). Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym wyżej wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., wiążąco wypowiedział się o charakterze terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. Sąd kasacyjny mianowicie uznał, że określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia 7-dniowy termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego jest terminem, który swym charakterem zbliżony jest najbardziej do terminu porządkowego, do istoty którego należy to, że nie powoduje on utraty prawa lub możności dokonania czynności przed właściwym organem. A co za tym idzie art. 58 i art. 59 kpa nie mają w tym wypadku zastosowania. Zatem w sytuacji gdy beneficjent złożył oświadczenie, ale z opóźnieniem, to organ administracji winien przede wszystkim zbadać, czy zobowiązanie w trzecim roku zostało wykonane w terminie, o jakim stanowi § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. oraz ustalić, czy beneficjent złożył wraz z oświadczeniem dokumenty, o których mowa w § 8 ust. 3 tego rozporządzenia, a w razie braków w tym zakresie wezwać stronę do ich uzupełnienia i dopiero wówczas rozstrzygnąć bądź o wypłacie kolejnej transzy pomocy, bądź o jej wstrzymaniu. Odmienne stanowisko organów nie odpowiada prawu, bowiem prowadzi do wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jedynie z uwagi na niezachowanie przez producenta rolnego terminu, dla którego niezachowania ustawodawca nie przewidział jakiegokolwiek skutku prawnego. Wadliwa ocena charakteru 7-dniowego terminu, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., dokonana przez organy powoduje, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Skoro bowiem 7-dniowy termin, o jakim mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. nie ma charakteru terminu procesowego (a tylko takich terminów dotyczą przepisy art. 58 – 60 kpa), to nie było podstaw do orzekania w przedmiocie jego przywrócenia. Ponieważ na skutek niniejszego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym pozostała niezaskarżona do WSA, a więc ostateczna decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylająca decyzję organu I instancji z dnia 18 listopada 2009 r. o wstrzymaniu P. K. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji – Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ostatnio wymieniony organ I instancji, kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami oceni ponownie, czy istnieją podstawy do wstrzymania tej płatności, czy też postępowanie wszczęte w tym przedmiocie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). Organ będzie przy tym pamiętał, że nie ma w sprawie podstaw do wydawania incydentalnego postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Wniosek taki nie prowadzi bowiem do wszczęcia samodzielnego postępowania administracyjnego. Oceny takiej nie zmienia również nowelizacja art. 126 kpa, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. (Dz. U. Nr 6/11 poz. 18) i z racji braku mających w sprawie zastosowanie przepisów przejściowych będzie miała zastosowanie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uzupełnienie bowiem odesłania zawartego w art. 126 kpa o przepis art. 105 kpa wynikło z tego, że niektóre sprawy administracyjne są załatwiane postanowieniem, a nie decyzją (por. Janusz Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2011, str. 474). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonego orzeczenia wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a. Wobec uwzględnienia skargi należało zasądzić od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania ( art. 200 p.p.s.a.), na które składa się wpis sądowy w kwocie 200 zł, wynagrodzenie adwokata – 240 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa procesowego – 17 zł.