II GSK 469/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Lu 477/09 w sprawie ze skargi B. T. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z 27 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 477/09, po rozpoznaniu skargi B. T., uchylił decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Relacjonując przebieg postępowania administracyjnego Sąd pierwszej instancji podał, że [...] marca 2005 r. B. T. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Ch. wniosek o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ch. decyzją z [...] grudnia 2005 r. przyznał skarżącej płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w kwocie 5 179,24 zł, która miała być wypłacana w okresie kolejnych 5 lat z następującymi zastrzeżeniami: 1) kwota płatności miała być przeliczana z kwoty ustalonej w euro, a jej wysokość w złotych w kolejnych latach mogła ulec zmianie, 2) zgodnie z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm., dalej: rozporządzenie), warunkiem wypłaty płatności w czwartym i piątym roku miało być zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności oraz złożenie w ciągu 7 dni po upływie tego terminu oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia wraz z załącznikiem w postaci dokumentu potwierdzającego zrealizowanie zadeklarowanego przedsięwzięcia. W dniu [...] stycznia 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR w L. wpłynęło oświadczenie B. T. o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. decyzją z [...] marca 2009 r. orzekł o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego skarżącej w 4 i 5 roku, uzasadniając ją niezłożeniem w terminie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR, orzekając w sprawie na skutek odwołania strony, decyzją z [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych oraz przestrzenny zasięg wdrażania tego działania, uregulowany został w rozporządzeniu Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaca się, jeżeli producent rolny zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz złożył właściwemu kierownikowi biura powiatowego Agencji, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (§ 8 ust.1). Organ podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie wypłata płatności dla gospodarstwa niskotowarowego B. T. w trzecim roku realizacji planu nastąpiła [...] kwietnia 2008 r., w związku z tym termin na zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (zakup lub dzierżawa gruntu rolnego) upłynął [...] października 2008 r. Ostatecznym terminem na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego był dzień [...] października 2008 r., natomiast oświadczenie skarżącej wraz z załącznikami, wpłynęło do Biura Powiatowego ARiMR w L. dopiero [...] stycznia 2009 r. Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno 7 dniowy termin na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (§ 8 ust. 2 rozporządzenia) jak i 6 miesięczny termin na zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (§ 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) są terminami prawa materialnego i jako takie nie mogą być przez organy prowadzące postępowanie modyfikowane. W związku z tym uznał, że w sprawie nie zostały spełnione warunki konieczne do wypłaty płatności z tytułu wsparcia gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku realizacji planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uwzględniając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skargę B. T. stwierdził, że występujący sprawie problem sprowadza się w istocie do interpretacji § 9 ust. 1 rozporządzenia. Powołany przepis stanowi, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia, z zastrzeżeniem ust. 2. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, sformułowanie "z zastrzeżeniem ust. 2" dotyczy § 9, nie zaś § 8 rozporządzenia. Taka konstrukcja przepisu oznacza, że organ może wydać decyzję o wstrzymaniu płatności tylko do chwili złożenia przez producenta rolnego oświadczenia. Gdy takie oświadczenie zostanie złożone a przedsięwzięcie zostało zrealizowane w terminie o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 1, wydanie decyzji o wstrzymaniu płatności jest niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia w terminie wraz z dowodem potwierdzającym tę okoliczność skarżąca złożyła [...] stycznia 2009 r. zaś organ pierwszej instancji wstrzymał płatność decyzją z [...] marca 2009 r. WSA podkreślił, że celem zarówno ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229 poz. 2273 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich), jak i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, stanowiącego podstawę podjęcia zaskarżonej decyzji, jest wspieranie gospodarstw niskotowarowych, polegające na udzielaniu producentom rolnym pomocy finansowej w zamian za realizowanie przez nich takich przedsięwzięć, które spowodują, że ich gospodarstwa będą bardziej dochodowe, ekologiczne, bądź też umożliwią producentom osiąganie dochodów poza rolnictwem. Złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia nie jest celem samym w sobie, a jedynie informacją dla organu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 4 rozporządzenia płatność jest udzielana producentowi, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego oraz do nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności. Stosownie do tego uregulowania § 9 rozporządzenia przewiduje wstrzymanie płatności, w sytuacji, gdy producent rolny nie zrealizuje przedsięwzięcia, a § 10 wstrzymanie i zwrot płatności, gdy producent przeniesie własność gospodarstwa przed upływem 5 lat. Zdaniem Sądu, przepisy § 3 rozporządzenia nie uzależniają prawa do płatności od zobowiązania się do złożenia oświadczenia. Oświadczenie o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 jest tylko informacją, zaś dołączone do niego dokumenty, o jakich mowa w § 8 ust. 3 są dowodami, potwierdzającymi zrealizowanie przez producenta rolnego zadeklarowanego przedsięwzięcia. Jeśli z dokumentów tych wynika, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, że producent rolny w terminie, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zrealizował przedsięwzięcie, brak jest przesłanek do wstrzymania płatności. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie § 9 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, iż wstrzymanie płatności dla gospodarstw niskotowarowych w czwartym i piątym roku jej wypłaty nie następuje, jeśli producent rolny nie dotrzymał wyłącznie siedmiodniowego terminu do złożenia kierownikowi biura powiatowego Agencji oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa. Według Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR, z § 8 ust. 2 rozporządzenia wynika, że "oświadczenie", o którym mowa w ust. 1 pkt 2 składa się na formularzu udostępnionym przez agencję w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w § 8 ust. 1 pkt 1. Podkreślił, że § 8 ust. 2 rozporządzenia określa formę i termin złożenia oświadczenia. Skutki niedotrzymania tych warunków określone zostały w § 9 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym płatność podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeśli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2. Z kolei § 9 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że płatność może być wypłacona, jeżeli realizacja przedsięwzięcia była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z okoliczności, wymienionych w pkt 1 do 4. W przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w pkt 1-4 rozporządzenia, producent rolny zamiast oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 2 składa oświadczenie o zaistnieniu tych okoliczności ( § 9 ust. 3 rozporządzenia). Zdaniem skarżącego organu, wobec regulacji zawartych w powołanych przepisach, brak było podstaw do twierdzenia, że § 9 ust. 1 rozporządzenia nie obejmuje przedmiotowym zakresem sytuacji określonej w § 8 ust. 1 pkt 2. Jego zdaniem, Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni § 9 ust. 1 rozporządzenia i w rezultacie rozstrzygnął, że niewykonanie w terminie obowiązku, o którym mowa § 8 ust. 1 pkt 2, a którego formę i termin złożenia określa § 8 ust. 2, nie jest przesłanką zastosowania § 9 ust. 1 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota problemu występującego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, do określenia charakteru prawnego terminu, o jakim mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia do złożenia przez producenta rolnego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego oraz skutków naruszenia wspomnianego terminu. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w zaskarżonej decyzji przyjął, że termin do złożenia oświadczenia jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, a w konsekwencji jego niedotrzymanie stanowi podstawę do wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. nie podzielił tego stanowiska uznając, że niezłożenie w terminie oświadczenia, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, tak długo, jak długo organ nie wyda decyzji o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego (§ 9 ust. 1 rozporządzenia), nie rodzi żadnego skutku. Problematyka związana z charakterem prawnym omawianego oświadczenia była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W orzecznictwie tych sądów w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że 7 dniowy termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku nie jest terminem materialnym (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 81/10, wyrok NSA z 2 marca 2011, sygn. akt II GSK 289/10, wyrok WSA w Kielcach z 8 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 718/08 oraz z 27 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 204/09). Terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego. Upływ terminu materialnego skutkuje wygaśnięciem praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia jest niewątpliwie skutkiem w ramach administracyjnego stosunku materialnego kształtującego prawa i obowiązki strony. W myśl powołanego przepisu skutek ten następuje, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia. Wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego będzie miało miejsce gdy nie zostanie zrealizowane przedsięwzięcie zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego lub nastąpi po terminie określonym w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, albo gdy producent rolny nie złoży oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Zaznaczyć należy, że termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego określony został w § 8 ust. 2 rozporządzenia, do którego nie odwołuje się § 9 ust. 1 rozporządzenia, a zatem jego niezachowanie nie może powodować konsekwencji w ramach administracyjnego stosunku materialnego kształtującego prawa i obowiązki strony. W związku z tym należało podzielić stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że nie jest on terminem materialnym. W powołanych już wyrokach sądów administracyjnych termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego kwalifikowany był jako termin procesowy. W motywach Sądy zauważały, że terminem procesowym jest okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania lub uczestników postępowania, a jego uchybienie powoduje nieskuteczność czynności procesowej. Według stanowiska wyrażanego w powołanych wyrokach, złożenie oświadczenia, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia należy traktować jako czynność procesową inicjując postępowanie dotyczące wypłaty przyznanej już wcześniej decyzją płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Oświadczenie stanowi formę podania w rozumieniu art. 63 § 1 i 2 k.p.a. W przypadku uchybienia terminu do jego złożenia strona jest pozbawiona możliwości skutecznego dokonania czynności. Z uwagi na to, że termin określony w § 8 ust. 2 jest terminem procesowym mają do niego zastosowanie przepisy art. 58 i 59 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu o procesowym charakterze terminu do złożenia oświadczenia o realizacji przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego z następujących przyczyn: Z istoty rzeczy czynności procesowe są podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Pod pojęciem postępowania administracyjnego na ogół rozumie się regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej. W przypadku pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych rozstrzygnięcia w formie decyzji wymaga: przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego (§ 6 rozporządzenia), wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty (§ 9 w związku z § 13 rozporządzenia) oraz wstrzymanie i zwracanie tej płatności (§ 10 w związku z § 13 rozporządzenia). O ile przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego następuje w drodze decyzji, kończącej postępowanie administracyjne w tej sprawie, to wypłata płatności w kolejnych latach jest czynnością organu podejmowaną poza sformalizowanym postępowaniem administracyjnym. Do czynności związanych z wypłatą poszczególnych transzy płatności, podejmowanych przez organ i beneficjenta płatności nie mają więc zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tej przyczyny nie można zgodzić się z poglądem wyrażanym w powołanych orzeczeniach, że oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego jest czynnością procesową inicjującą postępowanie dotyczące wypłaty przyznanej wcześniej płatności, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Złożenie wspomnianego oświadczenia stanowi jeden z warunków wypłaty płatności w czwartym i piątym roku jej wypłaty, lecz nie wszczyna ono postępowania administracyjnego w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji. W wiążącym w rozpoznawanej sprawie stanie prawnym nie przewidziano bowiem możliwości rozstrzygania o omawianej wypłacie w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w przypadku, gdy wymagane oświadczenie nie zostanie złożone organ z urzędu wszczyna postępowanie, lecz nie dotyczy ono wypłaty płatności, lecz wstrzymania wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że złożenie oświadczenia, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie jest czynnością procesową, albowiem co do zasady jest składane w chwili, gdy nie toczy się postępowanie administracyjne, ani takiego postępowania nie inicjuje. W związku z tym należało przyjąć, że 7 dniowy termin do złożenia oświadczenia, określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia nie ma charakteru terminu procesowego, gdyż nie wyznacza on terminu do dokonania czynności procesowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analizowany termin to termin szczególny przewidziany w rozporządzeniu, który ze względu na skutki jakie wywołuje charakterem najbardziej jest zbliżony do terminu porządkowego. Do istoty terminu porządkowego należy to, że nie powoduje on utraty prawa lub możności dokonania czynności przed właściwym organem. Jak już wspomniano, zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia "Płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinno budzić wątpliwości, że sformułowanie "z zastrzeżeniem ust. 2" dotyczy ust. 2 § 9 rozporządzenia. W związku z tym, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, naruszenie terminu do złożenia oświadczenia, określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia, nie może stanowić podstawy wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza powołanych przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, że prawodawca w ogóle nie określił skutków niezachowania 7 dniowego terminu do złożenia przez producenta rolnego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Wobec braku podstaw do przyjęcia, że niezachowanie wspomnianego terminu wywołuje jakiekolwiek skutki, należało uznać, że wolą prawodawcy było nadania temu terminowi charakteru zbliżonego do terminu porządkowego. Jeżeli zatem beneficjent zrealizował przedsięwzięcie zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, w terminie określonym w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, to złożenie oświadczenia w tym przedmiocie z naruszeniem 7 dniowego terminu nie stanowi przesłanki wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego może być skutecznie złożone także po upływie terminu wskazanego w § 8 ust. 2 rozporządzenia, o ile nastąpi to przed wydaniem przez organ decyzji o jakiej mowa w § 9 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do błędnej wykładni § 9 ust. 1 rozporządzenia, gdyż Sąd pierwszej instancji właściwie zrozumiał treść powołanego przepisu, trafnie przyjmując, że jego hipoteza nie obejmuje przypadku złożenia oświadczenia wymienionego w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z naruszeniem terminu określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.