II SA/Ke 39/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 grudnia 2018r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego P. K. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia 4 grudnia 2018 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 4 października 2018 r. znak: [...] odmawiającą B. G. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem W. K.. W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze , zwane dalej Kolegium, podniosło, że organ I instancji odmówił stronie wnioskowanego świadczenia, z uwagi na brak przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U z 2018 r., poz. 2220), zwanej dalej "ustawą". Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. G. zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy poprzez nieuwzględnienie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt 138/13. Zdaniem odwołującej, jej ojciec ze względu na stan zdrowia jest osobą niesamodzielną i wymaga całodobowej opieki, którą ona sprawuje. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 i ust. 1 b ustawy i uznało, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia przez nią 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Przy czym data powstania niepełnosprawności powinna być określona w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji tylko powiatowe lub wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności są kompetentne do orzekania w tych kwestiach. Takiej kompetencji nie mają natomiast organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organy te są związane co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia, orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę i nie mogą dokonywać samodzielnych ustaleń w tym zakresie. Kolegium ustaliło, że B. G. jako córka jest osobą na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec ojca W. K.. Jednakże w orzeczeniu o niepełnosprawności jej ojca znajduje się informacja, iż nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Tym samym nie doszło do wskazania w przedłożonym orzeczeniu daty powstania niepełnosprawności, co w ocenie organu II instancji, nie pozwala na przyznanie świadczenia. Nie został bowiem spełniony warunek ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tj. niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że orzekając o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki umożliwiającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 nie usunął kwestionowanego przepisu z ustawy. Wspomniany wyrok nie stanowi również podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jak i nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po ukończeniu 18 (25) lat. Trybunał wskazał, że poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wskazało, że nie neguje złego stanu zdrowia W. K., co wiąże się z koniecznością sprawowania nad nim opieki przez inną osobę. Jednak bezwzględny charakter normy zawartej w art. 17 ust. 1b ustawy, zobowiązuje organ do odmowy przyznania świadczenia jeżeli nie są spełnione przesłanki przewidziane tym przepisem. W związku z powyższym Kolegium uznało, że zasadnie organ I instancji odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła B. G. zarzucając: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną interpretację pomijającą sprzeczność tego przepisu w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, z art. 32 ust. 1 Konstytucji; - naruszenie prawa procesowego, mającego wpływ na końcowe rozstrzygnięcie tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie, mimo, że zaskarżona decyzja organu I instancji zawierała wady skutkujące jej uchyleniem. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Autorka skargi podtrzymała argumentację odnośnie złego stanu zdrowia ojca potwierdzonego orzeczeniem Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności , zaliczającym W. K. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Podkreśliła, że źródłem utrzymania rodziny jest emerytura ojca w kwocie 1438,62zł oraz gospodarstwo rolne o pow. 1,7820ha przeliczeniowego, które w zaistniałej sytuacji pozostaje nie uprawniane. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ I instancji, stanowiły przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1b ustawy, przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Jak wynika z niespornego w sprawie stanu faktycznego, skarżąca wniosła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem – W. K., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 17 listopada 2016 r., na stałe. Zgodnie z tym orzeczeniem, nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Powyższa okoliczność legła u podstaw wydania decyzji odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem organy stwierdziły brak spełnienia przesłanki wymienionej w art. 17 ust. 1b ustawy, czyli powstania niepełnosprawności u wymagającego opieki W. K., przed ukończeniem 18 roku życia, bądź do ukończenia 25 roku - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Zdaniem Sądu, słuszny jest argument skarżącej, że w sprawie niniejszej konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną strony skarżącej. W tym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś - w myśl art. 190 ust. 3 Konstytucji RP - wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał Konstytucyjny nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Analiza wskazanych przepisów Konstytucji w związku z zasadami: państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. Konstytucji RP) oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza związanie nimi wszystkich sądów, także Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" z 2002, zeszyt 1, str. 6). Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążą bowiem wszystkich adresatów bez wyjątku i winny być przez nich respektowane. Zauważyć należy, że interpretacja przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w powołanym brzmieniu (które do daty orzekania przez organy w niniejszej sprawie nie uległo zmianie), w świetle powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, była przedmiotem licznych wyroków wydawanych przez sądy administracyjne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok o sygn. akt I OSK 2620/16, Lex nr 2326429) podnosi się, że wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r. (sygn. akt I OSK 1578/16, Lex nr 2169778), wskazał, że " jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją (...). Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego". W kontekście powyższych rozważań ugruntowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, akceptowana również przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którą w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (por. wyroki: III SA/Gd 651/18, II SA/Rz 298/18, II SA/Lu 82/18, II SA/Ke 510/18). Z powyższego wyroku wydanego w sprawie sygn. akt K 38/13 wynika zatem, że we wskazanym zakresie Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skutkiem tego orzeczenia jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego, co oznacza, że dalsze stosowanie tego przepisu wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego - z punktu widzenia zasady równości - ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi zaś wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być uznana za wadliwą. Z podniesionych wyżej względów, Sąd nie podziela prezentowanego przez Kolegium w treści decyzji i odpowiedzi na skargę poglądu, że wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. W realiach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, gdyż nie wzięły pod uwagę treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, wydały decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną, a naruszenie to ma istotne znaczenie dla treści podjętych decyzji, co skutkowało wyeliminowaniem tych decyzji z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią powyższą argumentację, a także rozważą, czy skarżąca spełnia pozostałe warunki przyznania świadczenia, o jakich mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty składa się kwota 295,20zł tytułem wynagrodzenia ustanowionego z urzędu profesjonalnego pełnomocnika skarżącej obliczonego na podstawie § 2 pkt 1, § 4 ust. 1, § 21 ust. 1 pkt 1 lit c oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3.10.2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radców prawnych z urzędu (Dz.U. z 2016. poz. 1715).