II SA/Ke 390/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu w dniu 31 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 4 czerwca 2024 r. znak: SKO.PZ-71/2494/151/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Decyzją z 4 czerwca 2024 r. znak: SKO.PZ-71/2494/151/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu sprawy z odwołań wniesionych odrębnie przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] oraz przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] od decyzji nr 27/2024 Prezydenta Miasta Kielce z 12 lutego 2024 r. znak: UA-II.6730.1.70.2023.BT o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, na działkach nr ewid. [...] przy ul. [...], w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami ABCDE-A - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. SKO, uzasadniając podjęte na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie, stwierdziło że złożone odwołania zasługują na uwzględnienie, ponieważ zakwestionowana decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, pomijając kluczowe w sprawie kwestie. Prezydent Miasta Kielce, w ocenie organu odwoławczego, nie dokonał właściwej oceny przedłożonego w sprawie wniosku inwestorskiego oraz nie ustalił stanu faktycznego terenu inwestycji a następnie dowodu w postaci analizy, nie zauważył, że nie spełnia ona podstawowego kryterium analizy architektoniczno-urbanistycznej i nie podjął w związku z tym stosownych działań w celu uzupełnienia ww. istotnych braków, mimo że mają istotny wpływ na wynik sprawy. SKO, biorąc pod uwagę szczegółowo omówione okoliczności, stwierdziło że decyzja z 12 lutego 2024 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9, 77, 80 i 107 k.p.a., bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, mających wpływ na wynik końcowy. W rezultacie ponowne rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym, wskazanym wyżej zakresie. Dodatkowo wskazano na brak możliwości zastosowania art. 136 K.p.a. z uwagi na treść art. 15 K.p.a. oraz istotny i szeroki zakres sprawy, konieczny do wyjaśnienia i mający wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium wyjaśniło, że istotną kwestią jest to, iż zgodnie z wnioskiem inwestora, obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji odbywać się będzie z ul. [...] (działka nr ewid. [...]) poprzez działki nr ewid. [...]- uż. "dr" i [...]- uż. "dr" oraz służebnością gruntową ustanowioną na nieruchomości oznaczonej jako działki nr ewid. [...], polegającą na prawie przechodu i przejazdu, celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] (zgodnie z treścią księgi wieczystej [...]). W trakcie postępowania w części tekstowej wniosek został uzupełniony m.in. pismem z dnia 10 lipca 2023r. W piśmie tym wskazano m.in., że powierzchnia użytkowa garaży wyniesie, uwzględniając dwie kondygnacje garaży naziemną i podziemną liczone i mierzone po obrysie zewnętrznego rzutu pionowego obiektu budowlanego, miejsca parkingowe na terenie oraz drogi dojazdowe do miejsc postojowych, w sumie 4980m2 = 0.4980ha co jest mniejsze od wartości dopuszczalnej wynoszącej 0,5ha. Zatem, zdaniem organu I instancji, inwestycja ta nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie oddziaływać na środowisko. Zdaniem Kolegium, ocena ta jest co najmniej przedwczesna. Przede wszystkim, w ocenie tego organu ww. zmiana części tekstowej wniosku nie nastąpiła stosownie w jego części graficznej, co czyni wniosek wewnętrznie niespójnym a przez to niekompletnym. Jako taki nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania a następnie wydania decyzji. Jak wynika z analizy części graficznej wniosku dołączonej do części tekstowej z dnia 14 czerwca 2023 r., granice obrysu garaży podziemnych naniesione na części graficznej wniosku linią czarną przerywaną nie są poprowadzone po linii obrysu budynków mieszkalnych, ale w pobliżu i wzdłuż granicy terenu wnioskowanej inwestycji. Jedynie w południowej części terenu inwestycji granica obrysu garażu podziemnego pokrywa się na niewielkim odcinku, fragmentarycznie, z obrysem budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Ta okoliczność powoduje, że w części graficznej wniosku obrys kondygnacji garaży podziemnych de facto nie pokrywa się z obrysem zewnętrznym budynków, co oczywiście wpływa na wielkość powierzchni użytkowej tych garaży. Tej rozbieżności organ I instancji nie zauważył i nie podjął działań w celu ujednolicenia wniosku i jednoznacznego ustalenia na podstawie m.in. części graficznej wniosku - konkretnej wielkości powierzchni użytkowej garaży w ww. budynkach mieszkalnych wielorodzinnych. Powyższe, zdaniem SKO, ma istotne znaczenie w sprawie w aspekcie brzmienia przepisu § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t. Dz. U. z 2019r., poz. 1839 z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Przepis ten literalnie nie normuje sytuacji gdy garaż podziemny pod budynkiem ma większą powierzchnię zabudowy niż powierzchnia zabudowy samego budynku. W takiej sytuacji, zdaniem Kolegium, oczywistym jest uwzględnienie aktualnego stanu faktycznego wynikającego jednoznacznie z wniosku inwestorskiego. Tymczasem niespójny wewnętrznie wniosek nie może być podstawą ustalenia warunków zabudowy. W takich okolicznościach sprawy organ I instancji winien zobowiązać pełnomocnika inwestora do uzupełnienia wniosku, w trybie przepisu art. 64 § 1 k.p.a. Ponadto organ I instancji nie sprostał obowiązkom przewidzianym w art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Jak wynika bowiem z przedłożonego materiału dowodowego, w tym treści wniosku inwestorskiego oraz dokumentacji fotograficznej, cały teren planowanej inwestycji objętej wnioskiem oraz dostępem do drogi publicznej pokryty jest drzewami. Tymczasem ani we wniosku ani w decyzji nie dokonano analizy stanu faktycznego terenu inwestycji, a mianowicie nie podano ilości drzew i ich charakterystyki, czy stanowią roślinność leśną wraz z runem leśnym lub inny grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10ha pokrytego roślinnością leśną - drzewami, i krzewami oraz runem leśnym na wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu - w granicach administracyjnych miasta oraz nie dokonano wnikliwej analizy w aspekcie § 3 ust. 1 pkt 88 lit. d rozporządzenia. Nadto, teren objęty służebnością drogową (dzięki któremu teren inwestycji ma prawnie zapewniony dostęp do drogi publicznej) oraz pas drogowy ulicy [...] także jest porośnięty drzewami i nie ma wyznaczonych linii rozgraniczających samą drogę dojazdową do terenu inwestycji. Takie okoliczności sprawy wskazują na brak faktycznego dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Tymczasem okoliczności te nie zostały przez organ I instancji dostrzeżone, zbadane, przeanalizowane i brak jest szczegółowego odniesienia się organu do tych kwestii oraz ich wnikliwej i dogłębnej analizy, także w aspekcie potrzeby przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie § 3 ust. 1 pkt 88 lit. d rozporządzenia. Kolegium podzieliło przy tym wyrażane w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowisko, iż dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną może być wykorzystywana w takim właśnie celu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 lutego 2020r. sygn. akt II SA/Kr 405/19, wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., II OSK 712/17, wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 2078/11). Analizując powyższe orzecznictwo należy jednakże wskazać, iż powyższe orzeczenia dotyczyły takich sytuacji, iż działka mająca stanowić drogę wewnętrzną nie pełniła swej funkcji, była bowiem ogrodem, częściowo zabudowanym i ogrodzonym (II OSK 712/17) albo nie miała połączenia mostowego z drogą publiczną (II OSK 2078/11). W niniejszej sprawie, jak dokumentują przedłożone w aktach sprawy wszystkie mapy zasadnicze, nie ma realnego dostępu do drogi, ponieważ w liniach pasa drogowego nie są urządzone jezdnie. Nadto teren ten jest częściowo zadrzewiony. Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się, iż standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej, nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest więc okoliczność czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi o odpowiednich parametrach technicznych, czy też na przykład za pomocą drogi w ogóle nieutwardzonej. Kwestie te podlegać będą analizie na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego, przy badaniu czy spełnione są wymogi wskazane w rozdziale 2 działu II rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 1065), który określa parametry dojścia i dojazdu do działki budowlanej i do budynków. W rozpoznawanej sprawie zadrzewienie terenu objętego służebnością drogową oraz częściowo pasa drogowego ulicy [...] w sytuacji odmowy wycięcia drzew przez właściwy organ może uniemożliwić istnienie dostępu do drogi publicznej inwestorowi. Kwestia ta wymaga zatem wnikliwej i dogłębnej analizy organu I instancji w ponownym postępowaniu jakie w niniejszej sprawie zostanie przeprowadzone. Jak wynika z ustaleń sporządzonej w sprawie analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, teren planowanej inwestycji nie przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi publicznej, zlokalizowany jest w rejonie ulicy [...]. Za front terenu inwestycji uznano północną część terenu, tj. od strony ul. [...], z której odbywać się będzie główny wjazd i wejście na teren inwestycji o szerokości ok. 44,0m. Tymczasem, mając na uwadze przepis art. 61 ust 5a u.p.z.p., za front terenu inwestycji należało przyjąć dłuższy bok terenu inwestycji z uwagi na to, że wjazd na jej teren odbywać się będzie od strony dłuższego boku prostokąta. Kwestię tę organ I instancji całkowicie pominął, co powoduje, że analiza jest niekompletna. Nie zawiera bowiem wyczerpującego uzasadnienia, mającego oparcie w ustaleniach ładu przestrzennego, dlaczego w tej sprawie odstąpiono od literalnej zasady ustalenia frontu terenu inwestycji. Skoro zatem granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w sposób budzący istotne wątpliwości, to trudno uznać je jako wystarczające dla ustalenia parametrów nowej zabudowy. W ponownym postępowaniu organ I instancji wnikliwie rozpozna tę kwestię. Jeśli chodzi o wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy na zasadach określonych w § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.", zdaniem organu I instancji wyznaczenie tego wskaźnika na podstawie średnich wartości parametrów wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym nie gwarantowałyby zachowania ładu przestrzennego. W ocenie SKO jednak oceny tej organ I instancji w żaden sposób nie uzasadnił i nie udokumentował, nie poprzedził stosowną wyczerpującą analizą na podstawie zastanego ładu przestrzennego. W takich okolicznościach ocenić można, że przyjęcie przez organ parametrów wskazanych w decyzji nastąpiło w sposób odmienny od tego wskazanego w przepisach i bez przekonywującego uzasadnienia. W ocenie Kolegium, kolejną kwestią wymagającą szczególnej uwagi jest uwzględnienie w obszarze analizowanym parametrów na działce bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, od strony wschodniej, decyzji o pozwoleniu na budowę siedziby Narodowego Funduszu Zdrowia, o wskaźniku powierzchni zabudowy 0,46 (budynek jest w trakcie realizacji). Organ I instancji ani w analizie ani w uzasadnieniu badanej decyzji nie zauważył, że budynek ten wymiarami, w sposób istotny, odstępuje od i tak zróżnicowanej zabudowy na obszarze analizowanym. W sytuacji gdy obiekt swoimi wymiarami odbiega w sposób istotny od reszty zabudowy na terenie obszaru analizowanego, tworząc swojego rodzaju dominantę przestrzenną, należało dokonać pogłębionej analizy pod kątem zasadności uwzględniania jej w obliczeniach charakterystyki istniejącej całej zabudowy w obszarze analizowanym. Tym bardziej, że pełni ona odmienną funkcję od tej wnioskowanej. Taka nietypowa sytuacja winna znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowej i wyczerpującej analizie organu, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Organ I instancji stanął ponadto na stanowisku, że wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na podstawie średnich wartości parametrów wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym nie gwarantowałoby zachowania ładu przestrzennego. Regulację stanowiącą zabezpieczenie na wypadek wystąpienia sytuacji, której nie da się rozstrzygnąć z uwzględnieniem unormowań § 6 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., zawiera przepis § 6 ust. 2, dopuszczając, a więc w istocie, co do zasady wyjątkowo i w szczególnie uzasadnionych przypadkach, inne rozwiązanie w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie brak jest podstaw wskazanych przez organ I instancji do odstąpienia od przyjęcia ustawowych średnich wartości ww. parametru. Podobnie jak poprzednio, uwzględniono w charakterystyce istniejącej zabudowy wymiary budynku NFZ, stanowiącego odmienność od reszty zabudowy i nie dokonując wnikliwej analizy i oceny w aspekcie zachowania ładu przestrzennego. Organ odwoławczy zwrócił dalej uwagę, że istniejąca zabudowa bezpośrednio granicząca z terenem inwestycji jest zróżnicowana. W ocenie Kolegium uwzględnienie wysokości dominanty w obszarze analizowanym powoduje zawyżenie wyników analizy i może mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W analizie podano, że przyjęcie w niniejszej sprawie parametrów dla nowej zabudowy poprzez "mechaniczne" zastosowanie średnich arytmetycznych parametrów budynków z obszaru analizowanego byłoby wysoce nieracjonalne pod względem zachowania zastanego ładu przestrzennego, bowiem obszar ten charakteryzuje się bardzo dużą niejednorodnością struktury urbanistycznej oraz zróżnicowanymi cechami budynków (występują tu zarówno wysokie budynki wielorodzinne jak i parterowa zabudowa usługowa i mieszkalna jednorodzinna). Zdaniem Kolegium, powyższe okoliczności nie stanowią wystarczającej podstawy do odmowy przyjęcia i określenia średnich wartości parametrów zgodnie z literą prawa. Tymczasem organ I instancji ustalił, na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (północnej) dla każdego z budynków - od 9,00m (odpowiada wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku występującego na działce po północnej stronie terenu inwestycji w obszarze analizowanym) - do 11,50m (odpowiada wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku występującego na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji od strony zachodniej zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym). Jak wynika z odwołania, teren inwestycji nie jest płaski a istotne różnice w wysokości terenu mogą negatywnie wpłynąć na zachowanie ładu przestrzennego. Zatem, w ocenie Kolegium, kwestia ta winna zostać przez organ I instancji bardzo dokładnie ustalona, przeanalizowana i wyjaśniona. Reasumując Kolegium wskazało, że w ponownym postępowaniu organ I instancji winien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, pozyskać wewnętrznie spójny wniosek inwestorski o ustalenie warunków zabudowy, ustalić aktualny stan faktyczny terenu inwestycji i dostępu do drogi publicznej, ustalić w sposób bezsporny szerokość frontu terenu inwestycji, przeprowadzić uzupełnienie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania z uwzględnieniem ww. stanowiska Kolegium, a następnie sporządzony w sprawie projekt decyzji o warunkach zabudowy poddać procedurze uzgodnienia przez właściwe organy. W sprzeciwie od ww. decyzji, skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nieuprawnione i nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy zakres sprawy, który udało się wyjaśnić SKO, pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie że decyzja organu I instancji powinna zostać uchylona w całości i w tym zakresie organ odwoławczy powinien odmówić ustalenia warunków zabudowy. Strona skarżąca podkreśliła, że w uzasadnieniu decyzji SKO w sposób niebudzący wątpliwości, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, stwierdziło, że "takie okoliczności sprawy wskazują na brak faktycznego dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej" i dalej: "służebność drogowa znajduje oparcie w aktach sprawy, ale jak dokumentują akta sprawy brak jest dostępu faktycznego". Organ II instancji podkreślił przy tym jednocześnie, iż "z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy (u.p.z.p.) wynika, że warunki zabudowy można ustalić dla terenu, który na chwilę wydania decyzji posiada dostęp do drogi publicznej, zatem dostęp ten musi być zapewniony nie tylko w sensie prawnym, ale także faktycznym i mieć charakter realny". Tym samym organ odwoławczy jednoznacznie stwierdził, w oparciu o dostępny w sprawie materiał dowodowy, że brak jest spełnienia przesłanek do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji w kształcie wynikającym ze złożonego przez inwestora wniosku. Czynienie więc dalszych ustaleń faktycznych i prowadzenie działań w kierunku wyjaśnienia innych okoliczności sprawy nie miałoby więc i tak żadnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, gdyż to i tak musiałoby być w tym stanie rzeczy negatywnym dla wnioskodawcy. Mając na uwadze powyższe wnosząca sprzeciw Wspólnota wniosła o uchylenie decyzji SKO i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego W odpowiedzi na sprzeciw SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co wprost wynika z art. 64e p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 151a § 2 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu – inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 k.p.a. – jest bowiem ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 powołanej ustawy nie stosuje się. Art. 32 p.p.s.a. stanowi, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z kolei w art. 33 p.p.s.a. wskazuje się, kto jeszcze jest lub może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym na prawach strony. Wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia sprzeciwu od decyzji oznacza więc, że stronami tego postępowania są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego działanie (wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) jest przedmiotem sprzeciwu, gdyż uczestnikami na prawach strony w tym postępowaniu nie mogą być podmioty wymienione w art. 33 p.p.s.a. W związku z tym art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. m.in. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. II OSK [...]/18, wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2384/20, wyrok WSA w Krakowie z 22 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Kr 1196/20). Mając powyższe na uwadze należy w pierwszej kolejności podkreślić, że zakres orzekania przez Sąd w sprawie zainicjowanej wniesieniem sprzeciwu, determinowany także ograniczonym kręgiem podmiotów, które biorą udział w takim postępowaniu, nie pozwalał na badanie i weryfikację, a w szczególności wiążące wypowiadanie się co do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Kontrola Sądu nie może bowiem obejmować formułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym (w tym m.in. tych, które wniosły odwołanie – jak w niniejszym przypadku) oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Co istotne, w rozpoznawanej przez Sąd sprawie wnosząca sprzeciw Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] nie kwestionowała istnienia uchybień w postępowaniu organu I instancji stwierdzonych przez SKO (nie kwestionował ich także inwestor, który nie wniósł sprzeciwu), mających w ocenie organu odwoławczego uzasadniać uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Kielce. Podstawą sprzeciwu było natomiast twierdzenie, że Kolegium w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy winno było orzec o uchyleniu decyzji organu I instancji i odmowie ustalenia warunków zabudowy – z uwagi na stwierdzony przez SKO brak faktycznego dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej. To zaś powodowało, zdaniem wnoszącej sprzeciw Wspólnoty, że czynienie dalszych ustaleń faktycznych i prowadzenie działań w kierunku wyjaśnienia innych okoliczności sprawy nie miałoby i tak żadnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. W pierwszej kolejności jednak należy podkreślić, że Sąd również nie znalazł powodu by kwestionować stanowisko SKO co do stwierdzonych uchybień w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta Kielce, których waga i liczba uzasadniały decyzji kasacyjnej. Brak było bowiem możliwości zastosowania – bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania – art. 136 k.p.a. W pierwszej kolejności chodzi tu o uzyskanie jednoznacznej treści wniosku inwestorskiego w zakresie powierzchni użytkowej garaży, co ma istotne znaczenie dla ustalenia, czy wnioskowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Podobne znaczenie ma dokonanie analizy stanu faktycznego terenu inwestycji w kontekście § 3 ust. 1 pkt 88 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. (Kolegium przywołuje tu błędną datę rozporządzenia, choć prawidłowy publikator tego aktu) w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 1839 z późn. zm.), tj. ewentualnego wylesienia mającego na celu zmianę sposobu użytkowania terenu. Szczegółowej analizy i uzasadnienia wymaga także sposób wyznaczenia frontu terenu inwestycji w świetle brzmienia art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w sytuacji odstąpienia od literalnej treści tego przepisu. Wymagane jest również uzupełnienie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w kierunkach wskazanych przez Kolegium. Jedną z kwestii, która wymaga wyjaśnienia przez organ I instancji, jest także zagadnienie związane z zapewnieniem realnego dostępu do drogi publicznej, tj. spełnieniem wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniu skarżącej Wspólnoty SKO nie przyjęło jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że jest to brak bezwzględny, nieusuwalny i że w związku z tym zachodzi podstawa do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przytaczając i podzielając stanowisko judykatury co do tego, że dostęp do drogi publicznej nie może mieć charakteru wyłącznie hipotetycznego, ale musi to być dostęp realny, Kolegium wskazało jednocześnie, że w niniejszej sprawie, jak dokumentują przedłożone w aktach sprawy wszystkie mapy zasadnicze, nie ma realnego dostępu do drogi w tym sensie, że w liniach pasa drogowego nie są urządzone jezdnie, a nadto teren ten jest częściowo zadrzewiony. Jednocześnie – jak podniesiono w decyzji – w orzecznictwie wskazuje się, iż standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej, nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest więc okoliczność, czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi o odpowiednich parametrach technicznych, czy też na przykład za pomocą drogi w ogóle nieutwardzonej. Kwestie te podlegać będą, zdaniem SKO, analizie na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego, przy badaniu czy spełnione są wymogi wskazane w rozdziale 2 działu II rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 1225 z późn. zm.), który określa parametry dojścia i dojazdu do działki budowlanej i do budynków. W rozpoznawanej sprawie zadrzewienie terenu objętego służebnością drogową oraz częściowo pasa drogowego ulicy [...] w sytuacji odmowy wycięcia drzew przez właściwy organ może uniemożliwić (ale aktualnie nie jest to przesądzone i – jak należy wnosić z uzasadnienia decyzji – brak w tym zakresie wystarczających ustaleń) istnienie dostępu do drogi publicznej inwestorowi. Kwestia ta wymaga zatem wnikliwej i dogłębnej analizy organu I instancji w ponownym postępowaniu jakie w niniejszej sprawie zostanie przeprowadzone. Jednocześnie w podsumowaniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że u.p.z.p. nie wiąże kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej z określonymi w przepisach budowlanych wymogami w zakresie dojazdów, z czego wynika, iż w każdej z rozpatrywanych spraw konieczne jest szczegółowe zbadanie, czy można uznać, że wymóg dostępu do drogi publicznej dla danej działki przewidzianej pod określoną inwestycję jest spełniony. W niniejszej sprawie teren wnioskowanej inwestycji obejmuje dwie działki ewidencyjne. Ustalona prawnie służebność drogowa do jednej z nich oraz ich wzajemne usytuowanie w terenie powoduje, że można przyjąć, iż cały teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Z powyższego wynika zatem, że w ocenie organu odwoławczego zagadnienie związane z dostępem do drogi publicznej wymaga stosownego wyjaśnienia przez organ I instancji, w każdym razie zaś brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy z tego powodu już na etapie postępowania odwoławczego. Podzielając to stanowisko, należało uznać argumentację i zarzuty sprzeciwu za niezasadne. W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona decyzja nie uchybia wymogom art. 138 § 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w wyroku – na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.