II SA/Ke 396/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. R.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2021 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta O. Ś. z dnia [...] 2020 r. znak: [...], orzekającą o odmowie przyznania A. R. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad babcią - E. M.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że skarżąca jest wnuczką osoby wymagającej opieki - E. M., która zgodnie z orzeczeniem Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. Ś. z dnia 30 sierpnia 2012 r., została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem, że niepełnosprawność ta istnieje od 2006 r., zaś orzeczenie zostało wydane na stałe. Zdaniem Kolegium, wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie została spełniona pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) zwanej dalej "ustawą" dotycząca sytuacji osoby wymagającej opieki. Organ odwoławczy podniósł jednak, że samo spełnienie warunków określonych w art. 17 ust. 1 ustawy nie jest wystarczające do uznania, że wnioskodawcy przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, gdyż należy mieć na uwadze treść art. 17 ust. 5, który określa negatywne przesłanki przyznania tego świadczenia. Dalej Kolegium wskazało, że w związku ze złożonym oświadczeniem skarżącej z dnia 19 sierpnia 2020 r., należało uznać, że dokonała ona wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, jako korzystniejszego dla niej i jednocześnie rezygnuje z pobieranego dotychczas specjalnego zasiłku opiekuńczego z chwilą przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym spełniona została dyspozycja z art. 27 ust. 5 ustawy niwelująca przesłankę negatywną z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b tej ustawy. Odnosząc się do uzasadnienia kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji Kolegium wyjaśniło, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji, odmawiając przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na fakt, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki istnieje od 79 roku życia, dopuścił się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę treści ww. wyroku i wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną. Jednocześnie Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka powodująca konieczność odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1a ustawy. Jak wynika bowiem z akt sprawy E. M. ma troje dzieci, które nie są małoletnie. Syn M. M. pracuje w pełnym wymiarze czasu pracy, a syn S. M. i córka H. G. są emerytami. Akta sprawy nie wskazują, aby dzieci E. M. legitymowały się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy podkreślił, że z woli ustawodawcy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny, który stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej "k.r.i.o.") obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, według ustalonej kolejności zobowiązanych. W związku z czym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami - art. 132 k.r.i.o. Kolegium wyjaśniło, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie z uwagi na swój stan zdrowia taką pomoc świadczyć. Z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy wyraźnie wynika, że osoba spokrewniona może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. E. M. jest wdową. Z art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy wynika, że osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie E. M. ma osoby spokrewnione w pierwszym stopniu - dzieci. Tak więc, to w pierwszej kolejności na dzieciach ciąży obowiązek alimentacyjny. Z akt sprawy nie wynika, aby dzieci E. M. legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jeden z synów pracuje. W związku z tym, że to na dzieciach osoby wymagającej opieki w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane skarżącej. Aby świadczenie to mogło zostać przyznane wnioskodawczyni, musiałoby nie być innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, bądź musiałyby się legitymować orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec tego, że taka sytuacja w sprawie nie zaistniała, skarżącej świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji zasadnie zatem odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. A. R. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie sprawującym opiekę nad osobą niepełnosprawną, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez zstępnych niepełnosprawnej, którzy nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że wykładnia językowa art. 17 ust 1a ustawy dokonana przez Kolegium prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. W ocenie skarżącej, pozostając wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), o czym strony zostały zawiadomione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111) powoływanej dalej jako "ustawa". Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1a ww. ustawy przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagająca opieki – E. M. ma troje dzieci: syna M. M., syna S. M. i córkę H. G., zaś wnioskodawczyni A. R. jest jej wnuczką. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że po stronie dzieci niepełnosprawnej, zwłaszcza synów E. M. nie zachodzą obiektywne przeszkody uniemożliwiające sprawowanie opieki nad matką, np. z pomocą osób trzecich. Fakt niesprawowania tej opieki nie jest uwarunkowany przeszkodami natury obiektywnej. Syn M. M. pracuje w pełnym wymiarze czasu pracy, ale nie wyraził on zgody na udostępnienie zaświadczenia o dochodach za 2019 r., co umożliwiłoby ustalenie możliwości (współ)finansowania przez tego syna opieki nad matką. Również w przypadku drugiego z synów E. M. tj. S. M. nie wyraził on zgody na udostępnienie decyzji o przyznanej mu emeryturze, co uniemożliwiło ustalenie, że nie jest w stanie wywiązać się ze swojego obowiązku alimentacyjnego wobec matki, np. poprzez sfinansowanie (w całości lub części) opieki nad matką, jeśliby z uwagi na stan zdrowia - na jaki wskazuje wnioskodawczyni - nie był on w stanie sprawować osobistej opieki nad matką. Córka H. G. , zgodnie z oświadczeniem skarżącej, utrzymuje się z zasiłku stałego, a stan zdrowia nie pozwala jej na podjęcie żadnego zatrudnienia, choć z załącznika nr 1 do wniosku wynika, że jest ona emerytką. Zatem, nawet jeżeli córka E. M. może mieć trudności ze sprawowaniem opieki nad matką, to całkowicie nie jest wykluczona możliwość pomocy w takiej opiece. Niemniej jednak ani w toku postępowania, ani też w skardze skierowanej do Sądu, skarżąca nie powołała się na żadne takie okoliczności, które wyłączałyby całkowicie możliwość sprawowania opieki nad matką przez dzieci E. M., a co w świetle art. 132 k.r.i.o., aktualizowałoby dopiero obowiązek alimentacyjny po stronie skarżącej. Rację ma zatem organ odwoławczy, że skarżącej nie może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Prawidłowe jest w efekcie stanowisko organu odwoławczego, z którego wynika, że w świetle art. 17 ust. 1a ustawy, w realiach niniejszej sprawy, to na dzieciach E. M. ciąży w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie brak jest okoliczności uzasadniających niemożność sprawowania przez zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności opieki nad matką. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, możliwe jest przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności np. dzieci osoby niepełnosprawnej, z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z ich woli nie są zdolne do sprawowania nad nią opieki. Przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może jednak obejmować sytuacji, w których dzieci osoby wymagającej opieki mają obiektywną możliwość sprawowania tej opieki (pozwala im na to wiek lub stan zdrowia), lecz odmawiają jej sprawowania. Nie ma przy tym znaczenia, zdaniem Sądu, jakie są subiektywne przyczyny tej odmowy, a więc czy wynika to z wzajemnych relacji między członkami rodziny, czy też z innych przyczyn np. zdrowe dzieci nie chcą zrezygnować z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki, a wolę takiej rezygnacji wyraża inny członek rodziny (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 254/19, Lex nr 2690435). Dopuszczalna jest bowiem każda postać świadczeń alimentacyjnych, w tym poprzez świadczenia w naturze, jeżeli sposób ten będzie skuteczniej zabezpieczać interesy uprawnionego i będzie wygodniejszy dla zobowiązanego. Decydować o tym będą każdorazowo okoliczności sprawy. Obowiązek alimentacyjny może być spełniony przez wypłatę niezbędnych środków lub pokrycie koniecznych wydatków, w tym na opiekę, a nie tylko przez osobiste świadczenie (por. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 466/19). Przyjęcie odmiennego stanowiska spowodowałoby bowiem niczym nieuzasadnione przerzucenie na organy państwa kosztów związanych z opieką nad niepełnosprawną osobą, w sytuacji, gdy istnieją osoby z kręgu jej najbliższej rodziny, które w świetle obowiązujących regulacji prawnych mają względem tej osoby obowiązek pokrywania takich kosztów w ramach obowiązku alimentacyjnego, w oparciu o art. 128 i następne k.r.i.o. Zauważyć należy, że Sądowi znany jest również pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazujący na możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji w sytuacji, gdy są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki i nie legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale wówczas, gdy osoby zobowiązane w pierwszej kolejności nie mogą sprawować opieki z przyczyn obiektywnie nadzwyczajnych, niezależnych od nich i ich woli. Niemniej z taką sytuacją nie mamy w tej sprawie do czynienia. Reasumując, okoliczności powoływane w odwołaniu, a teraz w skardze, nie aktualizują możliwości ubiegania się o wnioskowane świadczenie. W tym celu należałoby wykazać, że - zgodnie z brzmieniem art. 132 k.r.i.o. - dzieci E. M. nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub uzyskanie od nich na czas potrzebnych uprawnionej środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, co mógłby potwierdzać np. wyrok sądowy oddalający powództwo o alimenty wytoczone przez E. M. przeciwko jej dzieciom, orzeczenie o niepełnosprawności tych dzieci w stopniu znacznym bądź nadzwyczaj trudna ich sytuacja życiowa. Samo tylko twierdzenie osób zobowiązanych do alimentacji, że nie mogą sprawować tej opieki, nie jest wystarczające. Trzeba podkreślić, że zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, ale nie zwalnia z inicjatywy dowodowej strony postępowania, o czym świadczy aktualne brzmienie art. 7 k.p.a., zwłaszcza w sytuacji gdy tylko strona postępowania ma wiedzę o istotnych dla sprawy okolicznościach i dowodach na ich poparcie. W tej sprawie organ odwoławczy zasadnie uznał, że - w świetle powołanych wyżej regulacji prawnych - skarżącej nie mogło zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a w konsekwencji chybiony okazał się zarzut skargi naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.