II SA/Ke 40/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą K. M. "..." w R. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Inspektora Transportu Drogowego z [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 7250 złotych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa , art. 4 pkt 22 lit. a, art. 92a, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), lp. 5.2, lp.6.2.1, lp. 6.3.11, lp. 6.3.12, lp.8.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 7 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, art. 15 ust. 8 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE nr L 370 z 31.12.1985, P.0008-0021 ze zm.), art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (tj. Dz. U. UE L 2014 60.1 ze zm.), § 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. z 2007 r., Nr 159, poz. 1128), art. 23a ustawy o systemie tachografów cyfrowych z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 7050 zł. W uzasadnieniu Główny Inspektor podał, że decyzją organu I instancji nałożono na M.K. karę pieniężną w kwocie 7250 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło: 1. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, 2. nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, 3. naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę, 4. naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd, 5. nieudzielenie przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. Powyższe stwierdzono podczas kontroli drogowej autobusu marki Iveco przeprowadzonej 6 maja 2015 r. w Radomiu na drodze krajowej nr 7. Kontrolowanym pojazdem kierował M. K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą K. M. K. Powyższe udokumentowano protokołem kontroli z 6 maja 2015 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji podał, iż są one niezasadne i nie mogą zostać uwzględnione. Stwierdził, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono stan faktyczny. Organ I instancji zgromadził bowiem w aktach sprawy dowody, które były konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie było sprzeczne z prawem. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 8 kpa, gdyż postępowanie było prowadzone w sposób budzący zaufanie kontrolowanego do władzy publicznej. Strona została pouczona o przysługujących jej uprawnieniach oraz miała możliwość wypowiedzenia się w toku czynności kontrolnych, zgłaszania dowodów, składania wyjaśnień, z których to uprawnień skorzystała. Zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne stosownie do obowiązujących w tym zakresie wymogów. Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 9 kpa. Obowiązek udzielania pełnej informacji stronom spoczywa na organie administracji w granicach określonych w art. 9 zd. 1 kpa, tj. wtedy, gdy informacja dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron będących przedmiotem postępowania. Granice tego obowiązku wyznaczają równocześnie granice uprawnień stron do żądania udzielenia wspomnianej informacji. Z akt sprawy wynika, że strona została poinformowana o wszystkich istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych mających znaczenie dla jej prawnej odpowiedzialności. Zdaniem organu odwoławczego brak jest również podstaw do stwierdzenia, że postępowanie było prowadzone z naruszeniem art. 10 kpa. Strona miała możliwość czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, a przed wydaniem decyzji do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Sam przedsiębiorca - uczestnik niniejszego postępowania administracyjnego był osobą kontrolowaną, zatem miał zapewnioną możliwość zgłaszania uwag do protokołu kontroli. Po zakończeniu kontroli w związku ze stwierdzonymi naruszeniami organ powiadomił przedsiębiorcę o wszczęciu przeciwko niemu postępowania informując jednocześnie o możliwości składania wyjaśnień i dowodów na swoją korzyść. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję M. K., domagając się jej uchylenia, zarzucił naruszenie: - art. 8 kpa przez prowadzenie postępowania w sposób zakładający dokonanie przez stronę zarzucanych jej naruszeń i arbitralne uznanie, bez oceny okoliczności branych pod uwagę przy kwalifikacji tego naruszenia; - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy - przez brak staranności organu w podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; - art. 6 ust. 1 europejskiego kodeksu dobrej administracji, który zawiera zasadę proporcjonalności w stosowaniu środków do osiągnięcia zamierzonego celu; - art. 80 kpa przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów stanowiącej o obowiązku dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego; - art. 77 § 1 kpa w związku z art. 92b i 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, przez błędne uznanie winy strony. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że organ I instancji trzykrotnie odmówił mu przesłania kopii akt sprawy i dlatego nie uczestniczył on w postępowaniu i nie miał szans na prawidłowe przedstawienie swoich argumentów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie zaznaczył, że organ ma jedynie umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy, sporządzania z nich notatek lub odpisów. Natomiast wydawanie odpisów ma charakter wyjątkowy i możliwe jest jedynie pod warunkiem, że strona wykaże, że ma w tym uzasadniony interes. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga okazała się skuteczna o ile zarzucała naruszenie przepisów postępowania określających zasady dostępu do akt postępowania, co doprowadziło do odmowy przesłania stronie kopii protokołu przesłuchania kierowcy, czego domagał się skarżący. Zgodnie z art. 73 § 1 kpa strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. § 1a. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. § 2. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Z kolei w myśl art. 74 § 2 kpa odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie w piśmie z 11 maja 2015 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o przesłanie mu kserokopii przesłuchania kierowcy. W odpowiedzi na to pismo organ zacytował treść art. 73 kpa, w szczególności podkreślając brzmienie art. 73 § 1a (pismo z 21 maja 2015 r.). W kolejnym piśmie z 5 czerwca 2015 r., skarżący ponownie domagał się przesłania mu kserokopii przesłuchania kierowcy. Nadto wniósł o przedłużenie postępowania ze względu na zapoznanie się z materiałem dowodowym i ewentualne ustanowienie pełnomocnika. Wskazał też, że ze względu na znaczną odległość inspektoratu od jego miejsca zamieszkania nie może stawić się osobiście i wniósł o przesłanie mu kwoty opłaty za ww. kserokopię oraz numeru konta. Ustosunkowując się do tego wniosku organ poinformował, że zgodnie z ustawą z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1628), opłata skarbowa od poświadczenia zgodności duplikatu, odpisu, wyciągu, wypisu lub kopii dokonanej przez organy administracji rządowej lub samorządowej lub archiwum państwowe, od każdej pełnej lub zaczętej stronicy wynosi 5 zł. Łączna ilość – 2 strony. Skarżący powyższe pismo potraktował jako wezwanie do uiszczenia opłaty skarbowej od poświadczenia zgodności duplikatu i w związku z tym uiścił kwotę 10 zł i wniósł o przedłużenie prowadzonego postępowania administracyjnego do 24 lipca 2015 r. ze względu na potrzebę zapoznania ze zgromadzonym materiałem dowodowym ewentualnie wybranego pełnomocnika. Wniosek ten uzasadnił potrzebą zapewnienia stronie możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Ponownie wyjaśnił też, że ze względu na znaczną odległość inspektoratu od jego miejsca zamieszkania nie może stawić się w siedzibie organu osobiście i dlatego prosi o przesłanie kserokopii protokołu przesłuchania (pismo z 24 czerwca 2015 r.). W odpowiedzi w piśmie z 1 lipca 2015 r. organ I instancji podniósł, że nie wzywał strony do dokonania opłaty skarbowej oraz dodał, że strona nie może żądać od organu doręczenia jej kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Stanowisko to potwierdza bowiem art. 73 § 1a kpa. W piśmie z 8 lipca 2015 r. skarżący po raz trzeci wniósł o przesłanie kserokopii przesłuchania kierowcy wskazując, że w związku z pilnymi obowiązkami i złym stanem zdrowia nie może dojechać 90 kilometrów, aby zapoznać się z aktami. Mając powyższe na uwadze, powinnością organu było w opinii Sądu rozważenie, czy wskazane wyżej wnioski skarżącego nie powinny zostać rozpatrzone przez organ I instancji na podstawie art. 73 § 2 kpa. Wprawdzie we wniosku skarżącego z 11 maja 2015 r. mowa jest wyłącznie o kserokopii dokumentu (a nie uwierzytelnionej kserokopii), co mogłoby wskazywać na żądanie oparte na treści art. 73 § 1 kpa, to jednak równocześnie mowa jest o doręczeniu tej kserokopii, a ponadto skarżący w kolejnych pismach już konsekwentnie podaje przyczyny, z powodu których domaga się przesłania tej kserokopii, wskazując w ten sposób swój, ważny w jego odczuciu, interes w uzyskaniu uwierzytelnionego odpisu protokołu przesłuchania z 6 maja 2015 r. (odległość siedziby organu od miejsca zamieszkania, zły stan zdrowia, zamiar skorzystania z pomocy pełnomocnika, pilne obowiązki uniemożliwiające zapoznanie się z aktami sprawy, w tym z żądanym protokołem w siedzibie organu znajdującej się w Radomiu). Ponadto skarżący, uiszczając opłatę skarbową w kwocie 10 zł za poświadczenie zgodności odpisu protokołu z oryginałem, w sposób wystarczająco wyraźny sprecyzował swój wniosek, jako dotyczący przesłania mu uwierzytelnionego odpisu tego protokołu, a nie tylko jego kserokopii. Dlatego żądanie doręczenia kserokopii wraz z jego uzasadnieniem mogło w realiach rozpatrywanej sprawy wskazywać na żądanie oparte na art. 73 § 2 kpa, mimo braku we wniosku wzmianki o uwierzytelnieniu (z tego przepisu wynika bowiem możliwość żądania doręczenia odpisów dokumentów – choć jedynie uwierzytelnionych). Wydaje się zresztą, że organ I instancji tak właśnie zrozumiał to żądanie, skoro poinformował skarżącego o wysokości opłaty kancelaryjnej za poświadczenie zgodności odpisu i ilości stron podlegających uwierzytelnieniu oraz ustosunkował się w swojej decyzji do podanej przez skarżącego okoliczności uzyskania profesjonalnej pomocy prawnej uznając, że nie jest to okoliczność, która może być potraktowana jako ważny interes strony w rozumieniu art. 73 § 2 kpa, bądź też podając w treści tej decyzji, że w jego ocenie wnioskodawca nie wykazał, iż posiada interes prawny w uzyskaniu uwierzytelnionych odpisów dokumentu z akt sprawy. W tym miejscu podnieść jednocześnie wypada, że jeśli organ miał wątpliwości, czy skarżący domaga się wydania mu kserokopii na podstawie art. 73 § 1, czy też uwierzytelnionego odpisu protokołu przesłuchania z dnia 6 maja 2015 r. na podstawie art. 73 § 2 kpa, to jego obowiązkiem było zastosowanie art. 9 i 7 kpa, celem ustalenia rzeczywistej intencji strony. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z kolei z art. 7 kpa wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wywiązanie się z obowiązków wynikających z przytoczonych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wymaga prawidłowej oceny rzeczywistej treści podania (art. 63 § 1 kpa) złożonego przez stronę, w celu udzielenia stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek mających zapobiec poniesieniu przez stronę szkody na skutek nieznajomości prawa. Choć bowiem to strona określa w swym podaniu, o co wnosi, to jednak obowiązkiem organu rozpatrującego to podanie jest prawidłowe odczytanie jego treści w kontekście powoływanych przez stronę okoliczności faktycznych, bez kierowania się wyłącznie oznaczeniem takiego podania. Jeżeli przy tym przeprowadzona analiza podania wskazuje, że treścią podania jest inny jego rodzaj, niż wskazuje na to sama stron, obowiązkiem organu wynikającym z przytoczonego art. 9 kpa jest powiadomienie strony o dostrzeżonej rozbieżności, poinformowanie strony o konsekwencjach różnej kwalifikacji tego podania i zakreślenie stronie terminu do jego sprecyzowania. Dopiero bowiem pełna wiedza strony o konsekwencjach wyboru sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego pozwala organowi na rozpatrzenie podania strony według takiej jego treści, jaką strona ostatecznie wybrała. Należy również podkreślić, że przytoczone wyżej regulacje zawarte w art. 73 i 74 kpa przewidują sformalizowany sposób odmowy udostępnienia stronie akt postępowania. Wydawane na podstawie art. 74 § 2 kpa ostanowienie o odmowie dostępu stronie do akt jej sprawy obejmuje wszystkie przypadki, w których pewne elementy stanu faktycznego sprawiają, że według organu nie może on – mając uzasadnienie w przepisach prawa - spełnić żądania strony. Jeżeli zatem strona wystąpi o doręczenie kserokopii dokumentów z akt sprawy, to organ tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nawet jeżeli nie kwestionuje samego uprawnienia strony do sporządzenia kopii akt sprawy, a jedynie kwestionuje sposób realizacji dostępu do akt, polegający na sporządzeniu i doręczeniu tych kserokopii przez organ – powinien wydać postanowienie przewidziane w art. 74 § 2 kpa. Jedynie w taki sposób organ może wyrazić swoje stanowisko o bezpodstawności żądania strony, nawet jeżeli o tej bezpodstawności decyduje wyłącznie postulowana przez stronę forma dostępu do akt, przy niekwestionowaniu przez organ uprawnienia co do zasady. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że postanowienie o odmowie dostępu stronie do akt sprawy dotyczy wszystkich przypadków, również tych polegających na odmowie wydania kserokopii dokumentów z akt postępowania z powodu żądania ich sporządzenia i doręczenia przez organ (por. postanowienie NSA z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2043/09, wyrok WSA w Białymstoku z 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bk 24/14, wyrok WSA w Lublinie z 2 października 2014 r., sygn. akt III SAB/Lu 20/14, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ I instancji takiego postanowienia nie wydał, uniemożliwiając stronie weryfikację poglądów organu co do nieistnienia ważnego interesu strony w uzyskaniu uwierzytelnionego odpisu protokołu przesłuchania z dnia 6 maja 2015 r. Zaniechanie zastosowanie powyższych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w istocie uniemożliwiło stronie skorzystanie z pomocy fachowego pełnomocnika, a w konsekwencji przedstawienie zarzutów merytorycznych pod adresem decyzji nakładającej na stronę karę pieniężną w znacznej wysokości. Z tego powodu decyzje organów obu instancji należało uchylić. Ponieważ decyzje te zostały uchylone z przyczyn procesowych, przedwczesna była merytoryczna oceny zaskarżonej decyzji, zarzutów wobec której strona nie miała szansy złożyć między innymi na skutek naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji i nie dostrzeżenia tego naruszenia przez organ II instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie organ jednoznacznie ustali, czy wnioski skarżącego powinny być rozpatrzone na podstawie art. 73 § 1 kpa, czy na podstawie art. 73 § 2 kpa. Jeżeli organ uzna to za konieczne wezwie skarżącego do sprecyzowania jego wniosku dotyczącego przesłania odpisu protokołu przesłuchania z dnia 6 maja 2015 r. Ponadto bez względu na ustalenie na jakiej podstawie wniosek ma być oparty, jeżeli organ uzna, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie wyda postanowienie na podstawie art. 74 § 2 kpa.