II SA/Ke 400/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017r. sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia. Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na Zarządzenie Nr [...] Burmistrza Miasta z dnia [...] w sprawie zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów prawnych z miejsca zamieszkania do najbliższego publicznego przedszkola, szkoły oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka umożliwiającego realizację rocznego przygotowania przedszkolnego lub obowiązku szkolnego i obowiązku nauki w przypadku zapewnienia dowozu i opieki przez rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych. Skarżący działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym domagał się stwierdzenia jego nieważności. W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że zaskarżone zarządzenie doręczone zostało organowi nadzoru 30 listopada 2016 r. W zarządzeniu tym jako podstawę prawną jego wydania wskazano art. 14 a ust. 4, art. 17 ust. 3a i art. 71 b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. ze zm.). Cytując treść art. 14a ust. 4, art. 17 ust. 3a oraz art. 71b ww. ustawy Wojewoda stwierdził, że przepisy te nie stanowią podstawy prawnej do określenia w drodze zarządzenia, mającego w niniejszej sprawie w istocie charakter aktu prawa miejscowego, wysokości zwrotu kosztów wykonywania przez gminę zadania, które polega na zapewnieniu transportu i opieki nad dziećmi niepełnosprawnymi w czasie przejazdu dom-szkoła-dom. Przepisy te określają obowiązki gminy stanowiąc określenie sposobu ich realizacji w formie umowy, którą zawiera organ wykonawczy gminy z rodzicami w przypadku, gdy dowóz zapewniają rodzice. Przepisy art. 14 a ust 4 i art. 17 ust. 3a pkt 3 ustawy o systemie oświaty stanowią podstawę do zawierania umów, nie upoważniają zaś do stanowienia przepisów prawa mających charakter aktów prawa miejscowego, bowiem należy stwierdzić, że adresatem powyższego zarządzenia są podmioty będące na zewnątrz struktury administracji publicznej, gdyż adresatów tego zarządzenia określono w sposób generalny. Zarządzenie to ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny czyli spełnia kryteria jakim cechuje się akt prawa miejscowego. W ocenie autora skargi nie jest wyłączone określenie zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich opiekunów z miejsca zamieszkania do szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki w przypadku zapewnienia dowozu i opieki przez rodziców, w formie zarządzenia, gdyby aktowi temu nadano charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, tj. aktu, który dawałby w uzasadnionych przypadkach możliwość negocjacji prowadzących do wspólnego ustalenia przez strony treści umowy. W powyższym przypadku tak jednak nie jest. Wnoszący skargę zwrócił także uwagę, że w § 2 ust. 1 pkt 2 w związku z § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonego zarządzenia wskazano, że zwrot kosztów przejazdu ucznia z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim wraz z opiekunem - w sytuacji, gdy dowożeniem ucznia zajmują się rodzice, następuje do najbliższego ośrodka umożliwiającego udział dzieci upośledzonych w stopniu głębokim w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych. Natomiast treść art. 17 ust. 3a pkt 2 ustawy o systemie oświaty wskazuje, że w przypadku dzieci i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a zatem w przypadku dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim to, czy dany ośrodek jest placówką najbliższą, czy też nie, nie ma znaczenia dla kwestii zwrotu kosztów lub organizacji przewozu przez gminę. Okoliczność wskazywana w § 2 ust. 1 pkt 2 może mieć znaczenie na gruncie art. 14a ust. 4 ustawy, tj. dla dzieci realizujących obowiązek wychowania przedszkolnego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta podniósł, że analizując zarzuty skargi uznał je za zasadne i we własnym zakresie uchylił zaskarżone zarządzenie, w związku z czym skargę pozostawia do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W przypadku zarządzeń podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. Zakwestionowanym w niniejszej sprawie aktem jest Zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta z dnia [...]w sprawie zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów prawnych z miejsca zamieszkania do najbliższego publicznego przedszkola, szkoły oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka umożliwiającego realizację rocznego przygotowania przedszkolnego lub obowiązku szkolnego i obowiązku nauki w przypadku zapewnienia dowozu i opieki przez rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych. Na wstępie podnieść należy, że zaskarżone zarządzenie w dacie wyrokowania już nie obowiązywało, gdyż jak wynika z odpowiedzi na skargę, zostało uchylone zarządzeniem Burmistrza Miasta z dnia [...], nr [...]. Zgodnie jednak z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, który Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela – zmiana lub uchylenie (w całości albo w określonej części) uchwały (lub jak w niniejszej sprawie zarządzenia) podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06 – dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega zaś wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie, było stosowane od jego wejścia w życie do jego uchylenia, regulując w tym okresie zasady zwrotu kosztów przejazdu w sytuacjach w nim określonych. Przechodząc do zaskarżonego zarządzenia stwierdzić należy, że niewątpliwie należy ono do kategorii aktów prawa miejscowego, przyznaje bowiem obywatelom, znajdującym się w określonej sytuacji, określone uprawnienia i w uregulowanej wysokości, a zatem posiada charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny – cechy aktów prawa miejscowego. Idąc dalej podkreślić należy, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 14a ust. 4, art. 17 ust. 3a oraz art. 71b ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 z późn. zm.). Rację ma Wojewoda, że przepisy te nie mogły stanowić podstawy do wydania zarządzenia o charakterze aktu prawa miejscowego. Z art. 14a ust. 4 tej ustawy wynika, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 14 ust. 1a bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka umożliwiającego dzieciom, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, albo zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) i rodzicami, opiekunami lub opiekunami prawnymi, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, opiekunowie lub opiekunowie prawni. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 3a obowiązkiem gminy jest: 1) zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71b, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadgimnazjalnej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 21. roku życia; 2) zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego tym dzieciom i młodzieży realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia; 3) zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2 oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice.". Z powyższych regulacji wynika, że nakładają one na gminę określone obowiązki, nakazując określenie sposobu ich realizacji w drodze umowy zawieranej przez organ wykonawczy gminy z rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Przepisy te, stanowiąc upoważnienie do zawierania tego typu umów, nie przewidują upoważnienia do wydawania przepisów prawa o charakterze aktów prawa miejscowego. Rozróżnienie to jest o tyle istotne, że zawarcie umowy łączy się z pewnym elementem negocjacji, ustaleń treści zamieszczanych w umowie, w przeciwieństwie do zarządzenia, które - po jego ustaleniu przez władze gminy - zyskuje walor aktu powszechnie obowiązującego i nie daje możliwości odstępstw od regulacji zawartych w zarządzeniu. Słusznie również Wojewoda zwrócił uwagę, że nieprawidłowo w zaskarżonym zarządzeniu, a konkretnie w § 2 ust. 1 pkt 2 wskazano, że zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna przysługuje w sytuacji, gdy rodzice lub opiekunowie zapewniają dowóz do ośrodka najbliższego, podczas gdy, treść art. 17 ust. 3a pkt 2 ustawy o systemie oświaty wskazuje, że to, czy dany ośrodek jest placówką najbliższą, czy też nie, nie ma znaczenia dla kwestii zwrotu kosztów lub organizacji przewozu przez gminę. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.