II SA/Ke 401/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012r. sprawy ze skargi E.P. i K.P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia E. i K. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] znak: [...], nakładające na E. i K. P. grzywnę w wysokości 8.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, tj. do rozbiórki samowolnie wybudowanego muru oporowego na działce nr 228 przy ulicy P. w D., na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ nadzoru ustalił, że egzekwowany w sprawie obowiązek wynikał z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], utrzymanej w mocy ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], od której skarga została odrzucona przez WSA postanowieniem z dnia 19 listopada 2010 r. Organ wyjaśnił też, że na wniosek E. i K. P. toczyło się również postępowanie wznowieniowe zakończone prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie oddalającym skargę E. i K. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję WINB odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia [...] PINB w P. upomnieniem z dnia [...] wezwał zobowiązanych do wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki muru oporowego w terminie 7 dni ze wskazaniem, że w przypadku braku wykonania tej rozbiórki w zakreślonym terminie, zostanie wobec zobowiązanych wszczęte postępowanie egzekucyjne. Następnie wobec braku wykonania w/w obowiązku organ I instancji, dnia [...] wszczął postępowanie egzekucyjne poprzez wydanie tytułów wykonawczych skierowanych odrębnie do każdego ze zobowiązanych i jednocześnie nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytułach wykonawczych w wysokości 8.000 zł. W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji zauważył, że ponieważ przedmiotowy mur stanowi konstrukcję oporową zaliczaną do budowli (art. 3 pkt 3 prawa budowlanego), to do egzekwowanie obowiązku nakazanej rozbiórki tego muru mają zastosowanie przepisy art. 121 § 4 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dalej przytaczanej jako ustawa o post. egz. (t. j. Dz. U. Nr 229/2005 poz. 1954 ze zm.). W myśl zaś tych przepisów, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, a każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Konfrontując wysokość nałożonej grzywny z tymi przepisami organ stwierdził, że została ona określona prawidłowo, przy czym solidarne nałożenie jej na dwoje zobowiązanych oznacza, że kwota 8.000 zł może być uiszczona zarówno przez jednego ze zobowiązanych, jak i przez oboje z nich, przy czym suma wpłaconych kwot nie powinna przekraczać kwoty 8.000 zł. Organ wyjaśnił też, że celem nałożonej grzywny jest przymuszenie zobowiązanych do wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki przedmiotowego muru oporowego, a wysokość nałożonej grzywny jest na tyle dolegliwa, aby skutecznie przymusić zobowiązanych do wykonania obowiązku. Wysokość bowiem grzywny nie musi odpowiadać kosztom związanym z wykonaniem obowiązku (w tym przypadku kosztom robót związanych z rozbiórką muru oporowego), ale powinna być wystarczająco dolegliwa, w celu skutecznego przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku. ŚWINB uznał też za zasadne zastosowanie w pierwszej kolejności środka przymusu w postaci grzywny, która jest najmniej dolegliwym środkiem egzekucyjnym w przypadku obowiązków wynikających z prawa budowlanego i stanowi środek nacisku do wykonania nałożonego obowiązku we własnym zakresie. Organ II instancji odniósł się też do przedłożonej przez zobowiązanych ekspertyzy technicznej opracowanej "na okoliczność przyczyny wykonania przegrody murowanej na działce Nr 228 o określenie skutków i zagrożeń budowlanych jakie wystąpią po ewentualnym wyburzeniu tej przegrody". Organ stwierdził, że nie ma ona wpływu na postępowanie egzekucyjne, ponieważ zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o post. egz. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej i nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Ponadto przedłożona ekspertyza nie określa sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, co czyni ją bezużyteczną dla zobowiązanych podczas rozbiórki muru. Stwierdzenie natomiast autora ekspertyzy, jakoby wyburzenie przegrody murowanej wymagało użycia młotów pneumatycznych, pozostaje w sprzeczności z jego ustaleniami, że przegroda jest wykonana z bloczków betonowych na zaprawie cementowej, jej grubość wynosi 40 cm i nie należy jej kwalifikować jako ścianę oporową, gdyż pod względem konstrukcyjnym i statycznym nie odpowiada warunkom stawianym w polskiej normie budowlanej. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli E. i K. P., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, poprzedzającego je postanowienia organu I instancji i umorzenia postępowania na zasadzie art. 59 § 1 pkt. 5 ustawy o post. egz. z uwagi na niewykonalność obowiązku, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucili naruszenie: 1. art. 7 i 77 § 1 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności dlaczego organ uznał za właściwe nałożenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na skarżących grzywny w kwocie 8.000 zł, który to organ również nie uzasadnił takiego rozstrzygnięcia, 2. art. 107 § 3 w zw. z art. 9 i 11 kpa poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia, jakie argumenty stron uznał za decydujące dla rozstrzygnięcia, a jakie nie i dlaczego, 3. art. 33 pkt 5 w zw. z art. 119 § 1 ustawy o post. egz. przez nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wykonania czynności, w sytuacji niewykonalności decyzji o nakazaniu rozbiórki z uwagi na skutki, jakie ta rozbiórka może wywołać (naruszenie konstrukcji ścian przyległych, utrata oparcia dla gruntu z sąsiednich działek wobec istniejącego tam naturalnego wzniesienia i w konsekwencji możliwość spowodowania katastrofy budowlanej). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że akta sprawy nie zawierają żadnych ustaleń i dowodów, w tym dotyczących sytuacji majątkowej zobowiązanych, pozwalających na zastosowanie tak wysokiej grzywny. Skoro nałożenie grzywny ma charakter uznania administracyjnego, to organ powinien był wyjaśnić, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Nadto organ powinien był zastosować środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanych, a w sprawie taka analiza w stosunku do skarżących nie została dokonana. Zdaniem skarżących przy miarkowaniu wysokości grzywny organ przekroczył granice uznania administracyjnego, gdyż grzywna w kwocie 8.000 zł jest nieproporcjonalna do obowiązku nałożonego na stronę. Uzasadniając trzeci zarzut skargi jej autor stwierdził, że z powodu niemożliwości wykonania nakazu rozbiórki przedmiotowego muru oporowego, realizacja nakazanej czynności spowodowałaby czyn niedozwolony, podczas gdy egzekucja administracyjnego nakazu ma na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. W nawiązaniu do zarzutów skargi organ zauważył, że ewentualne niebezpieczeństwo, jakie może wystąpić podczas wykonywania robót rozbiórkowych, w tym podczas robót ziemnych, niewątpliwie wpływa na utrudnienie rozbiórki i zwiększenie jej kosztów, jednakże nie jest równoznaczne z jej niewykonalnością. Obowiązkiem bowiem zobowiązanego jest zapewnienie prawidłowego nadzoru nad robotami rozbiórkowymi, sprawowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi, a w razie potrzeby także opracowania niezbędnej dokumentacji określającej sposób prowadzenia robót budowlanych, w tym ziemnych. Ponadto organ zauważył, że kwestie dotyczące ewentualnego zagrożenia podczas rozbiórki przedmiotowego muru budynku mieszkalnego istniejącego na działce nr 224 oraz istniejącej skarpy były przedmiotem badania w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji rozbiórkowej. W wyniku tego organ uznał, że rozbiórka jest możliwa przy zachowaniu zasad bezpieczeństwa podczas wykonywania robót rozbiórkowych, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu tamtej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności postanowienia będącego przedmiotem skargi (art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Na wstępie należy zauważyć, że w związku z zakresem kognicji sądu administracyjnego określonym w przytoczonym art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, realizacja żądania skargi zawartego w jej pierwszym punkcie nie była możliwa nawet w razie jej uwzględnienia. Sąd administracyjny nie rozstrzyga bowiem sprawy administracyjnej załatwionej zaskarżonym do sądu aktem, ale rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną poprzez orzeczenie o legalności takiego aktu. W związku z tym jego uprawnienia określone w art. 145 p.p.s.a. ograniczają się – w razie uwzględnienia skargi - do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenie jego nieważności. Nie może on natomiast orzec o umorzeniu postępowania administracyjnego, tak jak to wnioskowali skarżący. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie nakładające na skarżących grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nakazującej rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę muru oporowego, na działce nr ewid. 228 w D. przy ulicy P. 11. Prowadzone obecnie postępowanie egzekucyjne jest następstwem niewykonania przez zobowiązanych tego właśnie nakazu, czego strona skarżąca nie kwestionowała. Podkreślić należy, że na organie egzekucyjnym ciąży obowiązek doprowadzenia do wyegzekwowania realizacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponieważ skarżący pomimo upomnienia muru nie rozebrali, organ nie tylko był uprawniony ale i zobowiązany do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, a w jego ramach do zastosowania wszystkich niezbędnych środków mających na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [...] Jedynym przy tym sposobem uniknięcia dalszego prowadzenia egzekucji jest zastosowanie się przez skarżącą do objętego tytułem wykonawczym obowiązku. Stosownie do art. 119 § 2 ustawy o post. egz. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym. Z kolei zgodnie z art. 7 § 2 ww. ustawy, organ egzekucyjny powinien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W niniejszej sprawie organ miał do wyboru dwa środki: grzywnę w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze przewidziane w art. 127 ustawy, polegające na zleceniu innej osobie wykonania egzekwowanego obowiązku na koszt zobowiązanego. Podkreślić należy, że nałożona zaskarżonym postanowieniem grzywna nie jest karą pieniężną, lecz środkiem mającym na celu przymuszenie skarżących do wykonania przez nich obowiązku rozbiórki muru oporowego. Podnoszony przez skarżących brak ustaleń dotyczących ich sytuacji majątkowej, które uzasadniałyby nałożenie grzywny w wysokości 8.000 zł, nie miał dla sprawy znaczenia, ponieważ organy egzekucyjne nie są uprawnione do badania sytuacji materialnej zobowiązanych i miarkowania wysokości nakładanej grzywny w celu przymuszenia. Grzywna w celu przymuszenia nie jest bowiem karą i na jej wysokość nie powinny w istotny sposób wpływać okoliczności związane z cechami osobowymi zobowiązanego, w tym z jego sytuacją materialną (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 59/06, LEX 353303). Należy też zauważyć, że skarżący nie podnosili w toku postępowania, aby nie było ich stać na zapłacenie grzywny w nałożonej wysokości. Poza tym jeżeliby nawet tak było, to tym bardziej powinno to skłonić ich do jak najszybszego wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym wystawionym na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] Wykonanie bowiem rozbiórki przed ściągnięciem nałożonej grzywny, skutkuje umorzeniem tej grzywny, stosownie do art. 125 § 1 ustawy. Powyższa okoliczność przemawia także za podzieleniem stanowiska organu, że w tej konkretnej sytuacji bardziej uzasadnione jest zastosowanie środka w postaci grzywny w celu przymuszenia niż wykonania zastępczego. To ostatnie bowiem pociągnęłoby za sobą znaczne koszty (wyceny robót, wykonania dokumentacji technicznej, wyłonienia wykonawcy itp.), którymi obciążeni zostaliby skarżący, niezależnie od kosztów samej rozbiórki muru oporowego. Również wysokość nałożonej grzywny spełnia w ocenie Sądu wynikający z art. 7 § 2 ustawy o post. egz. wymóg stosowania najmniej uciążliwych dla zobowiązanego środków egzekucyjnych, co również w ocenie Sądu dotyczy wysokości nałożonej grzywny, która nie powinna być większa niż taka grzywna, która zapewni skuteczne wykonanie nałożonego obowiązku. Jak to bowiem - wbrew zarzutowi skargi - wyjaśnił jednak organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nałożona grzywna jest na tyle dolegliwa, aby skutecznie przymusić zobowiązanych do wykonania obowiązku, mieści się w granicach określonych prawem, a ponadto nie musi odpowiadać kosztom robót związanych z wykonaniem nałożonego obowiązku. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 9 i 11 kpa należy wyjaśnić, że nie mógł on wpłynąć na wynik sprawy. Poczynione w sprawie ustalenia faktyczne były wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy i zostały również należycie wykazane. Skarżący natomiast, poza przytoczeniem treści art. 107 § 3 kpa nie wskazali, jakie konkretnie braki ma ich zdaniem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Niezasadne był też zarzut naruszenia art. 33 pkt. 5 w zw. z art. 119 § 1 ustawy o egz. adm. Zgodnie z tym pierwszym przepisem, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego może być między innymi niewykonalność obowiązku o charakterze pieniężnym. Ponieważ skarżący w toku postępowania, mimo prawidłowego pouczenia ich w doręczonym w dniu 19 marca 2012 r. tytule wykonawczym z dnia [...] o możliwości zgłoszenia zarzutów, zarzutów jednak nie zgłosili ograniczając się do złożenia zażalenia na postanowienie z dnia [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w którym nie zawarli żadnych argumentów dotyczących niewykonalności przedmiotowego obowiązku, organy egzekucyjne nie mogły naruszyć przepisu art. 33 pkt. 5 ustawy o post. egz., gdyż go nie stosowały. Należy jednak zauważyć, że stosownie do treści art. 29 § 1 ustawy o post. egz. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, ale bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Ponadto organ bada z urzędu, czy nie zachodzą w sprawie przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego wymienione w art. 59 § 1 ustawy o post. egz. Jedną z tych przesłanek jest właśnie sytuacja, gdy obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny. W literaturze wskazuje się, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, stanowi przykład obiektywnej niemożności jego zrealizowania. Obiektywny charakter niewykonalności oznacza, że w świetle aktualnego stanu techniki i wiedzy nikt nie może wykonać obowiązku (Piotr Pietrasz Komentarz LEX do art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, t. 3.6.3.). Niewykonalność nałożonego w sprawie obowiązku w przedstawionym rozumieniu nie ma zdaniem Sadu miejsca, co wynika nawet z treści skargi oraz ekspertyzy technicznej, na którą skarżący się powołują. Z zarzutu skargi dotyczącego omawianej kwestii wynika bowiem, że niewykonalność decyzji nakazującej rozbiórkę ma wynikać ze skutków, jakie może wywołać jej wykonanie. Już stąd wypływa wniosek, że nawet w ocenie skarżących rozbiórka muru oporowego jest możliwa, a tylko może spowodować negatywne skutki dla otoczenia, a także być trudna technicznie i kosztowna. Również autor ekspertyzy technicznej przedłożonej przez skarżących nie twierdzi, aby przedmiotowa rozbiórka była niewykonalna, a tylko wskazuje na zagrożenia dla sąsiednich budynków, jakie mogą, jego zdaniem z niej wyniknąć i to wtedy, gdy użyje się do rozbiórki młotów pneumatycznych, co z kolei nie wydaj się konieczne z racji materiału, z jakiego mur oporowy został wykonany. Z tak sformułowanych twierdzeń, a także z akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją rozbiórkową z dnia [...] w czasie którego kwestia ta była badana wynika, że przedmiotowa rozbiórka jest wykonalna, a tylko może być utrudniona i kosztowna. Obowiązek natomiast zapewnienia prawidłowego nadzoru nad robotami rozbiórkowymi sprawowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, a w razie potrzeby także opracowania stosownej dokumentacji technicznej określającej sposób prowadzenia prac rozbiórkowych i w tym prac ziemnych, spoczywa na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obciążonemu decyzją rozbiórkową wydaną na podstawie art. 48 prawa budowlanego, o czym stanowi art. 52 prawa budowlanego. Z przedstawionych wywodów wynika, że nie było w sprawie podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o post. egz. Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając to, iż przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego zostało doręczone E. i K. P. upomnienie, tytuł wykonawczy został wystawiony po upływie 7 dni od jego doręczenia, a wysokość nałożonej grzywny została prawidłowo przez organ II instancji określona i umotywowana, w ocenie Sądu brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia bądź stwierdzenia jego nieważności. Skoro zaś podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.