II SA/Ke 403/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi E. Ł. i D. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2023 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz E. Ł. i D. B. solidarnie kwotę [...](pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżoną decyzją z 17 maja 2023 r. [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania E. Ł. i D. B. od decyzji Starosty [...] [...] z 29 marca 2023 r. znak: [...] 21.7.2017 orzekającej o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia Inwestorowi - ORANGE [...] S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową "K. " i instalacją elektryczną na działce nr [...], obręb K. P., gmina G., umorzył postępowanie odwoławcze, ponieważ odwołanie zostało wniesione przed upływem terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności, że Starosta [...], wydając powyższą decyzję działał na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682, zwanej dalej "P.b"). Decyzja ta została skierowana m.in. do E. Ł., który jej jednak nie otrzymał. Brak doręczenia stronie tej decyzji potwierdza znajdująca się w aktach sprawy nierozpieczętowana koperta, zaadresowana do E. Ł. z adnotacją poczty, że adresat nie odebrał awizowanej przesyłki. Wojewoda ustalił, że decyzja z 29 marca 2023 r. została wysłana do E. Ł. na niewłaściwy adres, tj. na ulicę Piłsudskiego. W aktach sprawy organu pierwszej instancji znajduje się adnotacja na wydruku z ewidencji gruntów i budynków, dotyczącym działek nr [...] i nr [...] położonych w K. Pierwszym, których właścicielem jest skarżący, która potwierdza, że nastąpiła zmiana adresu zamieszkania strony. Kolorem czerwonym został przekreślony dotychczasowy adres i w to miejsce wpisano ulicę W. . Organ dodał, że już zawiadomienie z 12 sierpnia 2020 r. o przesłaniu Wojewodzie odwołania E. Ł. od decyzji Starosty [...] nr [...] z 27 lipca 2020 r. Znak: [...] i następne pisma przesłano skarżącemu na ulicę W. . W odwołaniu jako adres zamieszkania skarżący wskazał ulicę W. . Wojewoda stwierdził zatem, że decyzja Starosty 29 marca 2023 r. do chwili wydania zaskarżonej decyzji nie została doręczona skarżącemu pod właściwy adres. Natomiast 2 maja 2023 r. E. Ł. wniósł do Starosty pismo zatytułowane "Wniosek sprzeciw przeciwko postępowaniu". Starosta 9 maja 2023 r. przekazał ww. pismo Wojewodzie jako odwołanie wniesione od powyższej decyzji. W piśmie tym E. Ł. wniósł, cyt.: "o uchylenie wszelkich postanowień i ewentualnych decyzji Starosty [...], które nastąpiły po wydaniu decyzji Wojewody z dnia 15.02.2022 r. znak: IR 1.7840.4.21.2020 w ww. sprawie" przed otrzymaniem decyzji z 29 marca 2023 r. Powyższe wynika zarówno z treści odwołania, jak i z akt sprawy. W ocenie Wojewody, skarżący wniósł przedwcześnie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie art. 129 § 2 k.p.a. koncentruje się głównie na określeniu terminu końcowego do wniesienia odwołania (zażalenia), to jednak w zestawieniu z art. 110 k.p.a. określa także początek biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia. W przypadku, gdy środek zaskarżenia został wniesiony przez jedną ze stron postępowania przedwcześnie, a więc zanim orzeczenie weszło do obrotu prawnego względem tej strony (zostało jej doręczone), to nie może on wywołać skutków prawnych względem osoby, która wniosła przedmiotowy środek zaskarżenia. Organ odwoławczy ma bowiem kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy tylko wówczas, gdy odwołanie zostanie wniesione skutecznie. Rozpoznanie przedwczesnego odwołania skutkowałoby tym, że rozstrzygnięcie w tym zakresie byłoby dotknięte wadą nieważności - rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyprzedzające dokonanie czynności procesowej nie jest bowiem dopuszczalne. Zdaniem Wojewody, należało umorzyć postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem z 2 maja 2023 r., gdyż odwołanie zostało skierowane do Starosty zanim E. Ł. otrzymał decyzję tego organu z 29 marca 2023 r. Wojewoda dodał, że" skarżącemu z chwilą prawidłowego doręczenia spornej decyzji będzie biegł termin do wniesienie odwołania". Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł E. Ł. w imieniu własnym i jako pełnomocnik D. B., domagając się jej uchylenia w całości oraz "zbadania nieprawidłowości w postępowaniu organu odwoławczego". W uzasadnieniu skargi E. Ł. podniósł w szczególności, że Starosta wadliwie prowadził postępowanie administracyjne bez udziału strony, zaś udostępniając mu akta sprawy 30 marca 2023 r. zataił najważniejszy dokument. Skarżący zaznaczył, że gdyby organ zamierzał prawidłowo doręczyć mu decyzję z 29 marca 2023 r. to okazał by ją podczas jego wizyty w siedzibie Starostwa 30 marca 2023 r. Obowiązek udostępnienia wydanej już decyzji wynikał bowiem z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodał, że niniejszą decyzję otrzymał 19 maja 2023 r. Dodatkowo skarżący sformułował merytoryczne zarzuty dotyczące decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzkie sądy administracyjne sprawują powyższą kontrolę działalności organów pod względem zgodności z prawem. Zatem w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych, sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli w ramach niniejszego postępowania jest decyzja Wojewody, umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z 29 marca 2023 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia O. [...] S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową "K. " i instalacją elektryczną na działce nr [...], obręb K. P., gmina G. - wskazująca, że odwołanie to zostało skierowane do Starosty zanim odwołujący się E. Ł. otrzymał decyzję tego organu z 29 marca 2023 r. Podstawą takiego stanowiska organu było ustalenie, że decyzja Starosty została skierowana do E. Ł. na niewłaściwy adres i finalnie nie została mu doręczona. W ocenie Sądu, ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom organu, kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji weszła do obrotu prawnego w związku z jej doręczenie innym stronom postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 110 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzją jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. W kontrolowanej sprawie decyzja została skutecznie doręczona pozostałym stronom postępowania administracyjnego, zatem weszła do obrotu prawnego wywołując skutki wobec jej adresatów i innych uczestników obrotu prawnego. To wywołanie skutków prawnych przez decyzję która weszła do obrotu prawnego obejmuje również sytuacje polegające na pozbawieniu strony/ stron udziału w postępowaniu. Przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu należy rozumieć również przypadki, gdy stronie nie doręczono decyzji. Dotyczy to m.in. spraw, w których występuje wielość stron, a jednej z nich nie doręczono decyzji. W konsekwencji skarżący, któremu nie doręczono decyzji, mógł wnieść skutecznie odwołanie w terminie otwartym dla pozostałych stron postępowania ( por. postanowienie NSA z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt IOZ 213/22 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie oprócz skarżącego stronami postępowania administracyjnego były jeszcze inne podmioty, którym organ pierwszej instancji doręczył decyzję z 29 marca 2023 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzja ta została doręczona G. S., S. Z., J. W. i D. S.. Zauważyć należy, że przytoczone przez organ orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczy innego rodzaju zagadnienia, a mianowicie przypadków w których środek zaskarżenia został wniesiony przez jedną ze stron postępowania przedwcześnie, a więc zanim orzeczenie weszło do obrotu prawnego – odmiennie niż w kontrolowanej sprawie. W okolicznościach tej sprawy, skarżący został uznany za stronę postępowania przez organ pierwszej instancji i - jak wynika z nadesłanych zwrotnych potwierdzeń odbioru przesyłek zawierających decyzję tego organu z 29 marca 2023 r. - decyzja ta nie została mu doręczona z uwagi fakt, że została wysłana na nieprawidłowy adres strony. W związku z tym należało rozważyć, czy pismo skarżącego datowane na 2 maja 2023 r., nie powinno zostać potraktowane jako odwołanie wniesione w terminie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, termin do wniesienia odwołania dla strony, której nie doręczono decyzji organu pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia decyzji (konkretnie ostatniego doręczenia) pozostałym stronom, które brały udział w postępowaniu (por. m.in. wyroki WSA w Krakowie z 10 listopada 2021 r., II SA/Kr 744/21 i 28 stycznia 2013 r., II SA/Kr 1581/12). W badanym przypadku, bez znaczenia pozostaje okoliczność, że skarżący złożył odwołanie zanim doręczono mu decyzję, od której przysługiwał środek zaskarżenia do organu drugiej instancji. Istotnie jest to, że skarżący wiedział o wydaniu tej decyzji i gdy się z nią zapoznał nie cofnął odwołania. Organ winien zatem przyjąć, że doszło do skutecznego wniesienia odwołania, a w konsekwencji rozpoznać je merytorycznie. W konsekwencji podniesionych okoliczności stwierdzić należy, że wydając decyzję o umorzeniu postępowania organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni wskazane rozważania i wyda stosowne rozstrzygnięcie (art. 153 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania złożył się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł.