II SA/Ke 403/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Osieku z dnia 27 lipca 2022 r. nr XL/275/22 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 3 ust. 4, § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, § 6 ust. 2 oraz § 8 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. II SA/Ke 403/24 Uzasadnienie Uchwałą z dnia 27 lipca 2022 r., nr XL/275/22, w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Osiek, Rada Miejska w Osieku, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559) oraz art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. c i d, pkt 3, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r., poz. 1297), uchwaliła przedmiotowy "Regulamin", stanowiący załącznik do niniejszej uchwały. Skargę na powyższą uchwałę, w części obejmującej § 3 ust. 4, § 4 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 3 pkt 1, § 6 ust. 2 i § 8 ust. 2 załącznika do uchwały, wniósł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy w Staszowie, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.: I. art. 4 ust. i 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ("u.c.p.g.") w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 i § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283), dalej "rozporządzenie", jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ("u.s.g."), polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie w akcie prawa miejscowego kwestii częstotliwości z jaką właściciele nieruchomości winni uprzątać błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z nieruchomości służących do użytku publicznego oraz na użyciu zwrotu "w miarę potrzeby" będącego zbyt ocennym i niewymiernym ustawowo; II. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez określenie części pojazdu dopuszczonej do mycia poza myjniami samochodowymi oraz na nieuprawnionym ograniczeniu możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi jedynie do drobnych napraw, a także na nieuprawnionym uregulowaniu kwestii już uregulowanych w tzw. prawie sąsiedzkim dotyczących immisji; III. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez zawężenie kręgu podmiotowego osób utrzymujących zwierzęta domowe do "właścicieli lub opiekunów zwierząt" oraz na nakazie wyprowadzania każdego psa na smyczy nie przewidując od tej zasady wyjątku uwzględniającego cechy biologiczne, wiek oraz stan zdrowia zwierzęcia, co w konsekwencji godzi w konstytucyjną zasadę proporcjonalności oraz zasadę humanitarnego traktowania zwierząt; IV. art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości. Na tej podstawie skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części. W uzasadnieniu Prokurator, w odniesieniu do zarzutu z pkt. I wskazał, że określenie częstotliwości, z jaką adresaci norm powinni uprzątać zanieczyszczenia, poprzez użycie zwrotu "...niezwłocznie po ich wystąpieniu...", stanowi przekroczenie legitymacji ustawowej. Uzasadniając zarzut z pkt. II autor skargi podniósł, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów, ograniczenia możliwości dokonywania napraw pojazdów poza warsztatami jedynie do drobnych napraw. Z kolei kwestie immisji zostały już uregulowane w prawie sąsiedzkim, co oznacza, że regulacja zaskarżonej uchwały wkracza w regulacje prawa cywilnego. W odniesieniu do zarzutu z pkt. III Prokurator wskazał, że nakaz prowadzenia w istocie każdego psa na smyczy we wszystkich miejscach publicznych nie znajduje uzasadnienia celowościowego i narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Z kolei obowiązek deratyzacji to obowiązek ciążący na organie uchwałodawczym. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Osiek wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że usuwanie błota, śniegu i lodu co do zasady powinno odbywać się niezwłocznie ze względów bezpieczeństwa. Co do innych zanieczyszczeń kwestionowane przepisy wskazują na konieczność ich usuwania systematycznie. Przepisy dotyczące mycia i napraw pojazdów mają zaś na celu niedopuszczenie do zanieczyszczenia środowiska. Dalej organ wyjaśnił, że regulamin nie zawiera nakazu wyprowadzania każdego psa na smyczy, ale zakaz zwolnienia psa ze smyczy bez odpowiednich środków ostrożności. Wyprowadzanie psa na smyczy w żaden sposób nie godzi w zasadę humanitarnego traktowania zwierząt. Z kolei właściciel nieruchomości, który doprowadził do wystąpienia nadmiernej populacji gryzoni powinien podjąć kroki mające na celu naprawę szkód, a więc przeprowadzić deratyzację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2024 poz. 1267). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie m.in. uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (ust. 2 pkt 1 lit. c), mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi (ust. 2 pkt 1 lit. d), obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (ust. 2 pkt 6), a także wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (ust. 2 pkt 8). Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie kwestionowanym przez Prokuratora, tj. § 3 ust. 4, § 4 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 3 pkt 1, § 6 ust. 2 i § 8 ust. 2 załącznika do uchwały. W § 3 ust. 4 prawodawca lokalny przewidział, że usuwanie błota, śniegu i lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego powinno odbywać się niezwłocznie po ich wystąpieniu, natomiast innych zanieczyszczeń systematycznie w miarę potrzeb. Należy zgodzić się z Prokuratorem, że delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do określania częstotliwości uprzątania ww. zanieczyszczeń. Wskazania, że ma to następować "niezwłocznie po ich wystąpieniu" stanowi rozszerzenie ustawowego obowiązku, natomiast pojęcie "w miarę potrzeb" jest zbyt ocenne i niewymierne ustawowo (por. wyroki NSA: z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2866/15; z 17 września 2024 r., sygn. III OSK 270/23). W porządku prawnym nie mogły się ostać również § 4 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 3 pkt 1 Regulaminu, określające, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami dopuszcza się jedynie z zastrzeżeniem, że mycie dotyczy jedynie nadwozia samochodu (ust. 1 pkt 1), naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów (ust. 3) oraz pod warunkiem, pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko w tym emisji hałasu lub spalin (ust. 3 pkt 1). Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie pojazdów samochodowych poza myjniami było dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. Oznacza to, że organ uchwałodawczy nie może w regulaminie ograniczać możliwości mycia pojazdów tylko do nadwozia. Takie normy ograniczają w sposób nieuprawniony prawo własności podmiotów objętych postanowieniami regulaminu, a także zakres dozwolonych zachowań. Posłużenie się w akcie prawa miejscowego pojęciem nadwozia może poza tym rodzić problemy interpretacyjne (por. wyrok NSA z 8 maja 2024 r., sygn. III OSK 1804/22). W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest również norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego prawodawcy do regulacji, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów. Norma ta ogranicza w sposób prawem nieuzasadniony prawo własności, ograniczając zakres korzystania z nieruchomości, a także zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań stanowiąc w sposób niejasny o zakresie napraw obejmujących drobne naprawy własnych samochodów (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2873/15). Z kolei postanowienie, że naprawa pojazdów może odbywać się wyłącznie pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym emisji hałasu lub spalin stanowi ingerencję w regulacje Kodeksu cywilnego związane z tzw. prawem sąsiedzkim (art. 143 k.c.). Przepis art. 4 ust 2 pkt 1 lit. d ucpg upoważnił organ gminy wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Nie upoważnił natomiast do wprowadzenia generalnego zawężenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami do napraw nieuciążliwych dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut dotyczący § 6 ust. 2 Regulaminu. Zgodnie z tym zapisem, zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych, pod warunkiem, że pies jest oznakowany lub zaopatrzony w oznakowaną obrożę umożliwiającą identyfikację utrzymującego psa, ma założony kaganiec, a właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. W ocenie Sądu powyższa regulacja świadczy o przekroczeniu delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Użycie przez prawodawcę gminnego sfomułowania "miejsca mało uczęszczane" może prowadzić do licznych nieporozumień w zakresie istnienia w danej sytuacji odstępstwa od obowiązku prowadzenia każdego psa na uwięzi wraz z załażonym kagańcem. Natomiast generalny nakaz prowadzenia psów na smyczy i w kagańcu, bez uwzględnienia ich cech i innych okoliczności jest nadmierną restrykcją nałożoną na właścicieli psów, które ze względu na swój wiek czy stan zdrowia nie mogą stanowić żadnego zagrożenia dla otoczenia. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA: z 27 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2866/15; z 25 listopada 2022 r. sygn. III OSK 6723/21). Z obrotu prawnego należało również wyeliminować § 8 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którym w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, właściciele nieruchomości obowiązani są do przeprowadzenia deratyzacji niezwłocznie. Na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. rada gminy została bowiem upoważniona jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, natomiast cyt. przepis nie upoważniał jej do nałożenia obowiązku przeprowadzania deratyzacji na właścicieli nieruchomości. Dyspozycja art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., nie obejmuje aspektu podmiotowego, poprzez wprowadzenie zapisu, że to właściciele nieruchomości zobowiązani są do przeprowadzania deratyzacji. Zakres obowiązków właścicieli nieruchomości określa bowiem ustawa (por. wyrok WSA w Kielcach z 16 grudnia 2020 r., sygn. 900/20). Powyższej wykazane naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej lub z jej przekroczeniem (por. wyroki NSA: z 12 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 117/11; z 25 maja 2017 r. sygn. II OSK 2462/15). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 3 ust. 4, § 4 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 3 pkt 1, § 6 ust. 2 i § 8 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.