II SA/Ke 404/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia 14.05.2018 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej Kolegium) stwierdziło nieważność decyzji własnej z dnia 16.02.2018 r. znak: [...] w części dotyczącej uchylenia decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 20.11.2017 r. nr [...] odmawiającej przyznania D. W. dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła na rok szkolny 2017/2018 oraz 2018/2019 wnioskowany na N. M. i w to miejsce orzekającej o przyznaniu D. W. dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła na okres zasiłkowy od 1.11.2017 r. do 31.10.2018 r. wnioskowanego na N. M. w kwocie 69,00 zł miesięcznie. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 20.11.2017 r. organ I instancji odmówił przyznania D. W. świadczeń rodzinnych na dzieci: N. M., L. M. na okres zasiłkowy 2017/2018. Decyzją z dnia 16.02.2018 r. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania D. W., uchyliło w całości ww. decyzję i w to miejsce orzekło o przyznaniu D. W. świadczeń rodzinnych na dzieci: N. M., L. M. na okres zasiłkowy 2017/2018, w tym dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła na okres zasiłkowy od 1.11.2017 r. do 31.10.2018 r. wnioskowanego na N. M. w kwocie 69,00 zł miesięcznie. Zawiadomieniem z dnia 23.02.2018 r. Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 16.02.2018 r., w części dotyczącej uchylenia decyzji organu i instancji odmawiającej przyznania D. W. dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła na rok szkolny 2017/2018 oraz 2018/2019 wnioskowanego na N. M. i w to miejsce orzekającej o przyznaniu D. W. dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła na okres zasiłkowy od 1.11.2017 r. do 31.10.2018 r. wnioskowanego na N. M. w kwocie 69,00 zł miesięcznie – z uwagi na prawdopodobieństwo, że ww. decyzja organu I instancji posiada wadę nieważności określoną art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wydane na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. rozstrzygnięcie Kolegium przytoczyło treść art. 15 ust. 1 oraz art. 3 pkt 18 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952), zwanej dalej ustawą, podkreślając, że N. M. jest uczennicą II klasy gimnazjum w Prywatnej Szkole Podstawowej w S.. Kolegium podniosło, że użyte w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy pojęcie "szkoła ponadpodstawowa" odnosi się do liceum ogólnokształcącego, technikum lub szkoły zawodowej, do których uczęszczają uczniowie po ukończeniu ośmioletniej szkoły podstawowej. W pojęciu tym nie mieści się natomiast szkoła gimnazjalna. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że skoro N. M. uczęszcza do gimnazjum, które nie mieści się w pojęciu "szkoły ponadpodstawowej", to błędnie uchyliło decyzję z dnia 20.11.2017r. w części odmawiającej przyznania D. W. dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła na rok szkolny 2017/2018 oraz 2018/2019 wnioskowanego na N. M. i w to miejsce orzekło o przyznaniu D. W. dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła na okres zasiłkowy od 1.11.2017 r. do 31.10.2018 r. wnioskowanego na N. M. w kwocie 69,00 zł miesięcznie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła D. W., domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14.05.2018r. i wskazując na jej niezgodność z ustawą, w tym art. 15 ust. 1 i 2. Skarżąca zwróciła uwagę, że jej córka uczęszcza do szkoły ponadpodstawowej, posiada już świadectwo ukończenia szkoły podstawowej, jednakże realizuje obowiązek szkolny szkoły ponadpodstawowej tylko i wyłącznie w budynku szkoły podstawowej i otrzyma świadectwo ukończenia szkoły ponadpodstawowej. Szkoła ta posiada rozszerzenia z niektórych przedmiotów, a pod względem częstotliwości rozmieszczenia w powiecie, jest porównywalna ze szkołą artystyczną. Końcowo strona zarzuciła, że Kolegium podejmuje z dużą swobodą decyzje o stwierdzeniu nieważności własnych decyzji, chociaż jest to szczególne postępowanie w wyjątkowych przypadkach. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja Kolegium wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie, prowadzone na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji zawartej w art. 16 K.p.a. Z uwagi na powyższe, ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28.05.1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ nadzoru orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest więc w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w postępowaniu dowodowym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organ orzekający zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt administracyjnych postępowania zwykłego. Nie przeprowadza więc nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, uzupełnienie czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą więc tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Koncentruje więc swoje zainteresowanie na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, a nie proceduralnych. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ustawodawca wskazuje na rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a jednocześnie takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest wyraźne ustalenie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania weryfikowanej decyzji. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Chodzi zatem o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 21.12.2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 706/05, Lex nr 196278, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.02.2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2.03.2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, Lex nr 824448, z dnia 20.10.2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680, z dnia 14.03.2012 r., sygn. akt II OSK 2525/10). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo przeanalizowało i oceniło weryfikowaną w postępowaniu nieważnościowym: - decyzję własną z dnia 16.02.2018 r. (k. 47) w części dotyczącej uchylenia decyzji organu I instancji z dnia 20.11.2017 r. (k. 43) o odmowie przyznania D. W. dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła na rok szkolny 2017/2018 oraz 2018/2019 wnioskowanego na N. M., i w to miejsce orzekającej o przyznaniu D. W. dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła na okres zasiłkowy od 1.11.2017 r. do 31.10.2018 r. wnioskowanego na N. M. w kwocie 69,00 zł miesięcznie, - stwierdzając w zaskarżonej decyzji, że to rozstrzygnięcie własne – w opisanej powyżej części – zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a więc dotknięte jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak wynika bowiem z zaistniałego stanu faktycznego, znajdującego odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, w dniu 30.08.2017 r. D. W., domagając się od organu I instancji świadczeń, wskazała m. in. na dodatek do zasiłku rodzinnego (k. 5) na pokrycie kosztów związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła, wnioskowany na córkę N. M. na rok szkolny 2017/2018 oraz 2018/2019, wskazując w tym zakresie w odpowiedniej rubryce na Prywatny Zespół Szkół w S. Z kolei z zaświadczenia z dnia 23.10.2017 r. (k. 30) wynika, że N. M. w tej dacie była uczennicą II klasy gimnazjum w Prywatnej Szkole Podstawowej w S. (okoliczności niesporne). Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy dodatek z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka lub osobie uczącej się: 1) w związku z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły ponadpodstawowej lub szkoły artystycznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny i obowiązek nauki, a także szkoły podstawowej w przypadku dziecka lub osoby uczącej się, legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności - w wysokości 113,00 zł miesięcznie na dziecko albo 2) w związku z dojazdem z miejsca zamieszkania do miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły, w przypadku dojazdu do szkoły ponadpodstawowej, a także szkoły artystycznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny i obowiązek nauki w zakresie odpowiadającym nauce w szkole ponadpodstawowej – w wysokości 69,00 zł miesięcznie na dziecko. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy dodatek przysługuje przez 10 miesięcy w roku w okresie pobierania nauki od września do czerwca następnego roku kalendarzowego W konsekwencji, mając na uwadze że N. M. w roku szkolnym 2017/2018 była uczennicą II klasy gimnazjum w Prywatnej Szkole Podstawowej w S. i wg oświadczenia wnioskodawczyni będzie uczęszczać do tej placówki oświatowej w roku szkolnym 2018/2019, należy podzielić argumentację Kolegium o tym, że wskazana szkoła nie mieści się w katalogu szkół wymienionych w art. 15 ust. 1 ustawy – wobec czego oczywisty jest brak odpowiedniego przepisu, który uprawniałby organ do przyznania stronie przedmiotowego świadczenia. Stanowiska tego nie zmienia treść art. 3 pkt 18 ustawy, zgodnie z którym "szkoła" oznacza szkołę podstawową, szkołę ponadpodstawową oraz szkołę artystyczną, w której realizowany jest obowiązek szkolny i obowiązek nauki, a także młodzieżowy ośrodek socjoterapii, specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania oraz ośrodek rewalidacyjno-wychowawczy. Ten ostatni przepis, w odróżnieniu od art. 15 ust. 1 ustawy, ma bowiem znacznie szerszy, ogólny, zakres pojęciowy. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, której zdaniem jej córka realizuje obowiązek szkolny (klasa gimnazjalna) w zakresie szkoły ponadpodstawowej tylko i wyłącznie w budynku szkoły podstawowej, posiadając już świadectwo ukończenia szkoły podstawowej, nie sposób podzielić zaprezentowanej w tym zakresie argumentacji – ze względu na jednoznaczną treść art. 15 ust. 1 ustawy. W odniesieniu do tej kwestii Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 6.04.2006 r. o sygn. akt I OSK 1201/05 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń NSA). W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA wskazał, że "w potocznym tego słowa znaczeniu gimnazjum jest szkołą ponadpodstawową. Jednakże wykładni tego pojęcia należy dokonać zgodnie ze wskazaną ustawą o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta zawiera wyjaśnienie pojęć ustawowych, tj. używanych w tej ustawie (...). Tak więc ustawa o świadczeniach rodzinnych posługuje się, w zakresie dotyczącym niniejszej sprawy, określeniem różnego typu szkół, przy czym oczywistym jest iż pojęcia te nie mogą być tożsame, tzn. (...) gimnazjum nie może być szkołą ponadpodstawową. Gdyby bowiem pojęcia te były tożsame, to nie istniałaby potrzeba ich określania w pojęciach ustawowych. Wtedy wystarczyłoby wskazać, iż ilekroć w tej ustawie jest mowa o szkole to oznacza to szkołę podstawową i ponadpodstawową. W pojęciu szkoły ponadpodstawowej mieściłaby się bowiem zarówno szkoła ponadgimnazjalna i gimnazjum. Ustawodawca jednak wymienił wszystkie tryby szkół funkcjonujące w systemie oświaty, co wynika z nakładających się na siebie, w okresie przejściowym, dwóch systemów oświaty, (...) systemu składającego się ze szkoły podstawowej (ośmioletniej) i szkoły ponadpodstawowej (liceum ogólnokształcące, technikum, szkoły zawodowej) i (...) systemu składającego się ze szkoły podstawowej, gimnazjum oraz szkoły ponadgimnazjalnej. Użyte więc w powołanym przepisie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcie "szkoła ponadpodstawowa" odnosi się do liceum ogólnokształcącego, technikum lub szkoły zawodowej, do których uczęszczają uczniowie po ukończeniu ośmioletniej szkoły podstawowej. Natomiast w pojęciu tym nie mieści się szkoła gimnazjalna, która wymieniona jest jako osobny tryb szkoły w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych." W tym stanie rzeczy Kolegium prawidłowo wykazało zaistnienie w niniejszej sprawie przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności poprzedniej decyzji własnej, w opisanej na wstępie części. Brak jest zatem podstaw by przyjąć, że obecny proces decyzyjny przebiegł nieprawidłowo i zarazem, aby wieńczące go zaskarżone rozstrzygnięcie było wadliwe. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. ----------------------- 2