II SA/Ke 407/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia 28 października 2020 r. nr XXXVIII/102/2020 w przedmiocie zaliczenia do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej lp. 2 tabeli stanowiącej załącznik Nr 1 do uchwały; II. zasądza od Gminy Ostrowiec Świętokrzyski na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 28 października 2020 r. Rada Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego podjęła uchwałę nr XXXVIII/102/2020 w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu. Podstawę uchwały stanowiły art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 15 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z § 1 uchwały zalicza się do kategorii dróg gminnych na terenie Gminy Ostrowiec Świętokrzyski drogi wymienione w załączniku nr 1 do uchwały. W tabeli, stanowiącej powyższy załącznik, pod lp. 2 wymieniono ulicę Przemysłową, której przebieg kształtował się od ulicy Bałtowskiej – DW 754 do ulicy Bałtowskiej bocznej, a długość wynosiła 1537 mb. Stosownie do § 2 ustala się przebieg dróg, o których mowa w § 1, zgodnie z załącznikiem graficznym, stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały. W uzasadnieniu wskazano, że uchwała ma na celu uzupełnienie wykazu dróg publicznych gminnych na terenie Gminy Ostrowiec Świętokrzyski o drogi, które powstały na przestrzeni ostatnich lat w wyniku uregulowania ich stanów prawnych oraz realizacji infrastruktury drogowej. Zakwalifikowanie do kategorii publicznych dróg gminnych dotyczy nowowybudowanych dróg gminnych, które spełniają wszystkie wymagania techniczne i funkcjonują jako uzupełniająca sieć dróg, służąca miejscowym potrzebom. Wymienione w projekcie uchwały drogi są położone na nieruchomościach stanowiących własność Gminy Ostrowiec Świętokrzyski. Zarząd Powiatu Ostrowieckiego uchwałą z dnia 20 października 2020 r. pozytywnie zaopiniował zamiar zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie Ostrowca Świętokrzyskiego dróg wymienionych w załączniku nr 1 do uchwały. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Wojewoda Świętokrzyski zaskarżył powyższą uchwałę w części wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej liczbę porządkową 2 tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały oraz zarzucając naruszenie w sposób istotny art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez zaliczenie do kategorii drogi gminnej ul. Przemysłowej, podczas gdy część działek składających się na przebieg drogi nie stanowi własności Gminy Ostrowiec. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w odniesieniu do zaskarżonej uchwały przesłano do organu nadzoru m.in. wykaz działek zajętych pod drogi zaliczane uchwałą do kategorii dróg gminnych oraz uchwałę Zarządu Powiatu Ostrowieckiego w sprawie zaopiniowania propozycji zaliczenia dróg na terenie Gminy Ostrowiec Świętokrzyski do kategorii dróg gminnych. W dniu 25 listopada 2020 r. wykaz uzupełniono o informacje dotyczące właścicieli działek wchodzących w skład drogi objętej zaliczeniem, z których wynika, że działki nr ewid. 3/46, 3/62, 3/63, 3/64 oraz 3/73 stanowiące część ul. Przemysłowej są własnością Skarbu Państwa, natomiast Gmina Ostrowiec jest ich użytkownikiem wieczystym. Z powyższego wynika, że część działek objętych zaliczeniem do pkt 2 załącznika do uchwały, obejmującym ulicę Przemysłową, nie stanowi własności Gminy Ostrowiec Świętokrzyski, tym samym nie mogę one zostać, zgodnie z prawem, zaliczone do dróg gminnych. Droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych. Wobec tego zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi poprzez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie. Dlatego też gmina winna uprzednio uregulować stan prawny działki wydzielonej pod drogę przy uwzględnieniu aktualnie obowiązujących przepisów. Samo wyczerpanie przez Radę Gminy procedury uzyskania stosownej opinii właściwego zarządu powiatu nie może konwalidować uchwały w treści, w jakiej zalicza ona do kategorii dróg gminnych drogi zlokalizowane na nieruchomościach niebędących jej własnością. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania podnosząc, że stało się ono bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ podniósł, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały opisany stan prawny w istocie występował. Jednakże wkrótce po podjęciu uchwały Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego wystąpił do Wojewody Świętokrzyskiego z wnioskiem o przekazanie nieodpłatnie na własność Gminy, w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, szeregu nieruchomości gruntowych, w tym działek nr 3/46, 3/73, 3/62, 3/63 i 3/64 położonych w pasie drogowym ul. Przemysłowej. Decyzją z 15 marca 2021 r. Wojewoda Świętokrzyski uwzględnił powyższy wniosek. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 30 marca 2021 r. Zdaniem organu pozytywna opinia Zarządu Powiatu Ostrowieckiego działającego w imieniu właściciela działek – Skarbu Państwa – ma istotne znaczenie dla sprawy. Budowa ul. Przemysłowej była jednym z przedsięwzięć w ramach zadania pn. "Budowa otwarcia komunikacyjnego terenów inwestycyjnych – drogi gminnej bocznej od ulicy Bałtowskiej w Ostrowcu Świętokrzyskim wraz z przebudową dróg wewnętrznych". Do uchybienia przepisom ustawy o drogach publicznych doszło w sytuacji, gdy przeznaczenie działek stanowiących własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Gminy było oczywiste. Gmina skorzystała z nadarzającej się sposobności pozyskania środków w ramach Funduszu Dróg Samorządowych na realizację wskazanego wyżej zadania. Gmina sięgnęła po środki zewnętrzne praktycznie bez podejmowania jakiegokolwiek ryzyka powstania problemów natury prawnej. Organ zaznaczył, że niniejsza sprawa miałaby innych wydźwięk, gdyby właścicielem działek zajętych pod drogę był podmiot inny niż Skarb Państwa. Gmina nie naruszyła niczyjego prawa ani interesu prawnego, ponadto zajęte działki nie mogłyby mieć innego przeznaczenia i w sposób oczywisty podlegałyby komunalizacji. Tym samym złożenie wniosku komunalizacyjnego oraz uzyskanie decyzji w tej sprawie było jedynie kwestią czasu. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej "usg", przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., sygn. ; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. IV SA/Wa 821/05). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę Świętokrzyskiego, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 93 ust. 1 usg. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak bowiem wynika z art. 91 ust. 1 usg, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi trzeba wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej "udp", drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne (art. 2 ust. 1 udp). Jak stanowi 2a ust. 2 udp, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (art. 7 ust. 1). Z art. 7 ust. 2 udp wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Opinia, o której mowa w tym przepisie, nie ma przy tym wiążącego charakteru, a tym bardziej nie może sanować ewentualnej sprzeczności z prawem podejmowanej uchwały. Powoływanie się przez organ wyłącznie na pozytywną opinię Zarządu Powiatu nie jest więc wystarczające dla przyjęcia, że skarga jest niezasadna. Ustawa o drogach publicznych w brzmieniu obecnie obowiązującym definiuje drogę jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 udp). Pas drogowy natomiast to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 udp). W świetle tych przepisów własność dróg, o których mowa w art. 2a ust. 2 udp, rozumianych jako budowle, nie może być automatycznie utożsamiana z własnością gruntów, na których są one położone. Niemniej jednak nie ulega również wątpliwości, że drogi, dla wykonywania przypisanych im funkcji, muszą być na trwałe powiązane z nieruchomością gruntową. W konsekwencji, bez dysponowania przez gminę prawem własności gruntów, po których przebiega droga, co do której podjęta ma zostać uchwała o jej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, nie istnieje możliwość zgodnego z prawem podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. I OSK 3152/15, wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 14 maja 2010 r., sygn. II SA/Gl 156/10, w Krakowie z dnia 19 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Kr 585/14). Uchwała o zakwalifikowaniu konkretnej drogi jako drogi publicznej (gminnej) powinna być zatem poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności tej drogi przez podmiot publicznoprawny (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2030/15). Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych. Stąd też, przed podjęciem uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej, działki przez które droga gminna ma przebiegać muszą stanowić własność gminy. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały (tj. 28 października 2020 r.) Gmina Ostrowiec nie była właścicielem działek nr ewid. 3/46, 3/62, 3/63, 3/64 oraz 3/73 stanowiących część ul. Przemysłowej. Stanowiły one natomiast własność Skarbu Państwa. Dopiero po podjęciu uchwały Gmina podjęła działania, zakończone wydaniem w dniu 15 marca 2021 r. przez Wojewodę Świętokrzyskiego decyzji, mocą której przekazano nieodpłatnie na własność Gminy, w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) wskazane nieruchomości gruntowe, w tym działki nr 3/46, 3/73, 3/62, 3/63 i 3/64 położone w pasie drogowym ul. Przemysłowej. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 30 marca 2021 r. Zdaniem Sądu, okoliczność, że Gmina w dacie podjęcia zaskarżonej w części uchwały nie była właścicielem wyżej wymienionych działek, a stan ten trwał również przez pierwsze miesiące jej obowiązywania powoduje, że uchwała ta w sposób istotny narusza prawo – tj. art. 7 ust 1 oraz art. 2a ust 2 udp, z przyczyn wyżej wskazanych. Ponieważ w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Gmina nie legitymowała się prawem własności nieruchomości – działek o numerach ewidencyjnych 3/46, 3/62, 3/63, 3/64, 3/73 wchodzących w skład ulicy Przemysłowej, zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej lp. 2 tabeli stanowiącej załącznik Nr 1 do uchwały. Uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 7 ust. 3 udp w sposób wiążący ustala lokalizację dróg publicznych. Jest ona aktem prawa miejscowego - powszechnie obowiązującego. Do uchylenia skutków, jakie uchwała taka wywołała w obrocie prawnym konieczne jest stwierdzenie jej nieważności. Eliminacja przedmiotowej uchwały w takim trybie powoduje usunięcie w mocą wsteczną (ex tunc) skutków, jakie wynikają z niej w materii zaliczenia danej drogi do kategorii dróg publicznych - gminnych. Na zmianę zajętego przez Sąd stanowiska nie może wpłynąć późniejsze uzyskanie prawa własności do wskazanych działek przez Gminę, ani fakt, że poprzednim właścicielem tych nieruchomości był Skarb Państwa. Nie zmienia to bowiem obiektywnej i niespornej w sprawie okoliczności, że w dacie podjęcia uchwały Gmina prawem własności tych działek nie dysponowała. Tym samym wniosek o umorzenie postępowania zawarty w odpowiedzi na skargę nie został uwzględniony. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania w punkcie drugim sentencji wyroku, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265).