II SA/Ke 415/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [....] oraz decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy z dnia [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. P. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy z dnia [...] uchylającą w całości decyzję własną z dnia 22 lipca 2013r. nr 8214.81.2013 przyznającą K. P. zasiłek celowy z tytułu zdarzenia losowego noszącego znamiona klęski żywiołowej w kwocie 4,444,41 zł. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 4 lipca 2013r. K. P. złożył w siedzibie organu I instancji wniosek o przyznanie pomocy na usuwanie klęski żywiołowej. W dniu 18 lipca 2013r. została dołączona pisemna zgoda właściciela budynku na przeprowadzenie remontu. W dniu 22 lipca 2013r. organ pierwszej instancji przyznał K. P. pomoc w postaci zasiłku celowego w kwocie 4,444,41 zł na remont budynku mieszkalnego który jest własnością H. L. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 7 ust. 15, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106, art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013r., poz. 182 ze zm.), art. 104 i 108 kpa. oraz zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, mających miejsce w 2013r., począwszy od maja tego roku, na remont budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego zawarte w piśmie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 czerwca 2013r., znak DUSŻ-III-5941-17/2013. W dniu 26 lipca 2013r. właścicielka budynku H. L. złożyła oświadczenie, że cofa zgodę na remont budynku mieszkalnego stanowiącego jej własność. W dniu 31 lipca 2013r. organ pierwszej instancji na podstawie art. 163 kpa oraz zasad udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, mających miejsce w 2013r., począwszy od maja tego roku, na remont budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego zawartych w piśmie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 czerwca 2013r., znak DUSŻ-III-5941-17/2013 wydał decyzję nr 8214.81.2.2013, którą uchylił własną decyzję z dnia 22 lipca 2013r. dotyczącą przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. W wyniku wniesionego odwołania przez K. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie decyzją z dnia [...] na podstawie art. 104, art. 163 kpa oraz art. 110 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013r., poz. 182 ze zm.), uchylił własną decyzję z dnia 22 lipca 2013r. dotyczącą przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z zasadami udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęski żywiołowej, pomocy finansowej dla osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej, mającej miejsce w 2013r., jeżeli osoba zamieszkująca, prowadząca gospodarstwo domowe w zniszczonym lub uszkodzonym budynku w wyniku zdarzenia klęskowego nie jest właścicielem budynku pomoc na remont budynku mieszkalnego może być przyznana pod warunkiem uzyskania pisemnej zgody właściciela na przeprowadzenie remontu budynku mieszkalnego. Organ wskazał, że K. P. zamieszkuje wraz z rodziną w domu nie będącym jego własnością, do wniosku dołączył pisemna zgodę właściciela co skutkowało wydaniem decyzji o przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego. Po wydaniu decyzji właścicielka budynku H. L. złożyła pismo cofające zgodę na przeprowadzenie remontu co spowodowało zdaniem organu konieczność uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku celowego na rzecz K. P. wobec braku zgody właściciela nieruchomości, a tym samym brak wniosku osoby uprawnionej. W odwołaniu od powyższej decyzji K. P. zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 i art. 163 kpa, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że w momencie wydawania decyzji miał zgodę właścicielki budynku, wykazał szkodę, co potwierdza protokół oszacowania i wyceny szkód, przeprowadził remont a koszty zostały poniesione zanim właściciel domu cofnął zgodę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzieliło w całości ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji. Podkreślono przy tym, że podstawą prawną w sprawie zasiłku celowego w związku ze stratami związanymi z klęską żywiołową lub ekologiczną jest art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej oraz rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z dnia 22 czerwca 2012r., poz. 712). Organ wskazał przy tym, że zgodnie z art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gminy realizując zadania z zakresu administracji kierują się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zasadami Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 czerwca 2013r., znak DUSŻ-III-5941-17/2013 osobami uprawnionymi do występowania o pomoc są właściciele budynku mieszkalnego a zgodnie z art. 4 litera d ww. zasad – najemca lokalu mieszkalnego – może skorzystać z tego rodzaju pomocy tylko i wyłącznie pod warunkiem uzyskania pisemnej zgody właściciela na przeprowadzenie remontu budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy wskazał, że w związku z cofnięciem wyrażonej zgody przez właściciela uległa zmianie sytuacja osobista najemcy, którego uprawnienie do skorzystania z tych środków było uzależnione od stanowiska właściciela obiektu. Organ uznał, że w związku ze zmianą stanowiska właściciela, zasadnym było cofniecie przyznanych środków najemcy, skoro właściciel będąc pouczony o sytuacji faktycznej i prawnej podjął decyzję o rezygnacji z pomocy. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że własność jest prawem silniejszym od najmu a dyskrepancja między właścicielem a posiadaczem rzeczy nie należy do kwestii administracyjno-prawnych. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego właściciel uszkodzonego budynku mieszkalnego ma prawo zrezygnować z przyznanych środków na jego remont, zwłaszcza że postępowanie ma charakter wnioskowy. Skutkiem zmiany stanowiska było uchylenie decyzji pomocowej dla K. P., którego sytuacja osobista uległa zmianie, skoro właściciel uszkodzonego mienia nie chciał pomocy państwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. P. zarzucili decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 8, 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 163 kpa, oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumenty, które podnosił w uzasadnieniu odwołania, w ocenie skarżącego rezygnacja właściciela zniszczonego budynku z pomocy państwa pozostaje bez wpływu na sytuacje prawną najemcy. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Wójta Gminy ewentualnie o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji organu I i II instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji sąd doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w stopniu obligującym do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], którą to decyzją wydaną na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ ten - po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy, podjętą w trybie art. 163 k.p.a. w zw. z art. 110 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.) uchylającą wymienioną w tym rozstrzygnięciu decyzję własną tego organu, przyznającą świadczenie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z tytułu zdarzenia losowego noszącego znamiona klęski żywiołowej w kwocie 4,444,41 zł. Zgodnie z art. 163 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w przepisach art. 154-162 k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Przepis ten tworzy normę odsyłającą i nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej wzruszenia decyzji. Wynikające z niego uprawnienia organów administracji publicznej uwarunkowane są istnieniem przepisów odrębnych, które określają przesłanki dokonania zmiany bądź uchylenia rozstrzygnięcia. Oznacza to, że przepis art. 163 kpa. nie może być powoływany jako jedyna i samodzielna podstawa prawna wzruszania decyzji, gdyż nie określa przesłanek jej zmiany lub uchylenia, a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego. Przepisem takim również nie jest powołany przez organ pierwszej instancji art. 110 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.), który stanowi, że gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę. Przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 163 kpa nie będą również zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, mających miejsce w 2013r., począwszy od maja tego roku, na remont budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego zawarte w piśmie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 czerwca 2013r., znak DUSŻ-III-5941-17/2013 a powoływane przez organy w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Pismo to nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego i ma jedynie charakter wewnętrznego stosowania przez organy administracji w ramach ubiegania się przez jednostki samorządu terytorialnego o pomoc finansową państwa na usuwanie skutków klęsk żywiołowych. W tym miejscu wskazać należy, że ewentualnie takim przepisem mógłby być art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, który służy eliminacji lub zmianie decyzji ostatecznej i jest normą lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Należy jednak podkreślić, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to kontynuowanie czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2012r. sygn. akt II SA/Rz 1133/11, LEX nr 1113991). Co więcej, każda z przesłanek wymienionych w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi samodzielną, odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji, a zakresy tych podstaw są rozłączne. Pamiętać należy, że tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie znajdzie zastosowania do decyzji już zrealizowanej, a więc takiej, której skutki zostały już skonsumowane (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 lutego 2013r. sygn. akt II SA/Łd 1292/12, LEX nr 1287072). Jednakże z uwagi na fakt, że organy nie badały przesłanek i trybu przewidzianego w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ocena ta jest nieuprawniona w niniejszej sprawie. Należy wskazać, że w przedmiocie zmiany bądź uchylenia decyzji postępowanie administracyjne wszczynane jest z urzędu, na zasadach określonych w art. 61 kpa. Należy również wskazać, że z brzmienia art. 163 kpa (podobnie zresztą jak i z ust. 5 art. 106 ustawy o pomocy społecznej) nie wynika jednoznacznie, czy zmiana lub uchylenie może nastąpić tylko w stosunku do decyzji ostatecznych, czy również w stosunku do decyzji nieostatecznych. Skorzystanie z tego trybu w stosunku do decyzji nieostatecznych, także tych, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności, byłoby konkurencyjne w stosunku do postępowania odwoławczego i naruszałoby zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 kpa ( por. M. Kotulski w: Zmiana lub uchylenie decyzji z zakresu pomocy społecznej; Samorząd Terytorialny nr 3/2008). W przedmiotowej sprawie organ natomiast podjął pierwszą decyzję na podstawie art. 163 kpa w tym samym postępowaniu w czasie gdy decyzja z dnia 22 lipca 2013r. przyznająca pomoc w formie zasiłku celowego nie była jeszcze ostateczna. Wymaga również podkreślenia, że organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia [...] uchylającą decyzję z dnia [...] w sprawie przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego z tytułu zdarzenia losowego noszącego znamiona klęski żywiołowej w kwocie 4,444,41 zł w całości jedynie uchylił przedmiotową decyzję, nie rozstrzygając merytorycznie o wniosku K. P. z dnia 4 lipca 2013r., a błędu tego nie dostrzegło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Reasumując, zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Organy bowiem wadliwie zinterpretowały normy zawarte w art. 163 kpa. uznając, że umożliwiają one wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną decyzji, na podstawie której skarżący otrzymywał zasiłek celowy. Wobec tego należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji jak również wcześniejsze decyzje obu organów wydane w niniejszej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z wcześniejszych uwag. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Z mocy art. 152 p.p.s.a. sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.