II SA/Ke 419/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017r. sprawy ze skargi Z. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2017r. znak: [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 8 maja 2017 r. znak: [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu zażalenia Z. C., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy S. z dnia 27 grudnia 2016r., znak: [...], w przedmiocie kosztów postepowania rozgraniczeniowego w wysokości 4.551 zł. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Opisanym na wstępie postanowieniem Wójt Gminy S. ustalił koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...]. Jednocześnie ustalił, że osobami zobowiązanymi do ich poniesienia są T. Ł. i Z. C. w wysokości po 2.275,50 zł, przy czym Z. C. został zobowiązany do uiszczenia kosztów w terminie 14 dni od uprawomocnienia się postanowienia. W zażaleniu Z. C. podał, że nie zapłaci kosztów rozgraniczenia. Kolegium, po przywołaniu treści art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, a nadto art. 262 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 263 § 1 Kpa, ustaliło, że w dniu 20 kwietnia 2016 r. do organu I instancji wpłynął wniosek T. Ł. o rozgraniczenie działki nr 251, stanowiącej jego własność, z działką nr 256, stanowiącej własność Z.a C.a, obu położonych w obrębie G., gm. S.. Pismem z dnia 20 kwietnia 2016 r. Z. C. został poinformowany o ww. wniosku. W odpowiedzi na zapytanie ofertowe do organu wpłynęły dwie oferty geodetów na wykonanie rozgraniczenia, z których wybrano ofertę o niższej cenie, firmy [...], przy czym czynności techniczne miał wykonać geodeta uprawniony T. P. W dniu 16 maja 2016 r. strony zostały poinformowane o wyborze geodety i kosztach rozgraniczenia w wysokości 4551 zł brutto. Koszty rozgraniczenia ustalono w umowie z dnia 30 maja 2016 r. i zgodnie z fakturą VAT z dnia 14 grudnia 2016 r., opłaconą przez Gminę S. z zaliczki wpłaconej do Urzędu Gminy przez T. Ł. w wysokości 2275,50 zł oraz z budżetu Gminy w pozostałej kwocie. Po otrzymaniu przez wykonawcę dokumentów technicznych rozgraniczenia, Wójt Gminy S. decyzją z dnia 19 grudnia 2016 r., znak: [...], umorzył przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe z uwagi na zawarcie ugody posiadającej moc ugody sądowej. Organ II instancji wyjaśnił, że na koszty postępowania rozgraniczeniowego złożyły się koszty wynagrodzenia uprawnionego geodety. Przywołując uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. I OPS 5/06, organ wskazał, że orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 Kpa, można nimi obciążyć strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko wnioskodawcę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. C. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 7 w zw. z art. 267 Kpa przez niezasadne nałożenie na skarżącego obowiązku uiszczenia połowy kwoty wynagrodzenia geodety za sporządzenie projektu ugody, w sytuacji gdy skarżący kwestionuje dokonany przez organ I instancji sposób rozgraniczenia nieruchomości; 2. art. 262 § 1 pkt 2 Kpa przez jego błędną wykładnię, w sytuacji gdy ww. przepis pozostawia organom dowolność w zakresie obciążania kosztami oraz uzależnia ich nałożenie od istnienia interesu strony w rozgraniczeniu; 3. art. 267 Kpa poprzez zaniechanie rozważenia przesłanek uzasadniających zwolnienie skarżącego z obowiązku uiszczenia kosztów z urzędu, mimo że jego sytuacja majątkowo-osobista, a zwłaszcza charakter sprawy takie zwolnienie uzasadniają. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że NSA w cyt. przez organ uchwale I OPS 5/06 nie przesądził, jakoby co do zasady w każdym przypadku wszyscy właściciele rozgraniczanych nieruchomości mieli być obciążani kosztami postępowania rozgraniczeniowego. W niniejszej sprawie skarżący kwestionuje sposób dokonanego przez geodetę rozgraniczenia, zarzucając mu szereg zaniedbań przy podpisywaniu ugody, co oznacza, że jego interes jest oczywiście sprzeczny z interesem wnioskodawcy. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 267 Kpa skarżący wyjaśnił, że organy nienależycie rozważyły przesłanki uzasadniające zwolnienie go od kosztów. Wskazał również, że, jak powszechnie wiadomo, pozostaje w konflikcie z Wójtem Gminy S. i należało się spodziewać niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie pominięto, że zaraz po podpisaniu ugody skarżący odwołał skutki prawne tego oświadczenia woli, skierował też do Wójta pismo zawierające oświadczenie o odstąpieniu od skutków prawnych ugody. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, które zakończyło się wydaniem przez Wójta Gminy S. decyzji z dnia 19 grudnia 2016 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. W postępowaniu tym ustalono strony postępowania, wykonano w dniu 24 października 2016 r. czynności geodezyjne na gruncie, w toku których doszło o zawarcia ugody, a nadto ustalono koszty postępowania rozgraniczeniowego, na które złożyło się wynagrodzenie uprawnionego geodety w kwocie 4.551,50 zł. Akt ugody, zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), dalej "uPgik", ma moc ugody sądowej, co oznacza, że podważenie takiej ugody, czy uchylenie się od skutków oświadczenia woli może nastąpić tylko w postępowaniu procesowym, przed sądem powszechnym i z przyczyn określonych przepisami Kodeksu cywilnego. W wypadku zawarcia ugody przed upoważnionym geodetą, dalsze postępowanie rozgraniczeniowe przed wójtem staje się bezprzedmiotowe, co skutkuje wydaniem decyzji o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. I OSK 738/14). Zgodnie z art. 264 § 1 Kpa jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Z kolei stosownie do treści art. 262 § 1 pkt 1 kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale również w interesie właściciela nieruchomości sąsiedniej objętej rozgraniczeniem. Interes prawny obu stron to ustalenie prawidłowej i stabilnej granicy między nieruchomościami. Koszty poniesione w postępowaniu rozgraniczeniowym są więc kosztami poniesionymi w interesie obu stron tego postępowania. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych (por. m.in. uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007/2/26, wyrok NSA z 20 kwietnia 2016r., sygn. I OSK 1833/14, Lex nr 2057981) organ może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 kc), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Z art. 152 kc wynika reguła ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez właścicieli gruntów sąsiednich (objętych rozgraniczeniem). Skoro są oni stronami tego postępowania, to toczy się ono w interesie ich wszystkich, a zagadnienie sporności granic czy istnienia innych powodów do ich kwestionowania nie ma tu znaczenia, bo dochodzi do ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach. Prawidłowo więc organy obu instancji przyjęły, że organ administracji orzekając o kosztach rozgraniczenia uprawniony jest obciążyć nimi strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 Kc. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 11 grudnia 2006r. wyjaśnił, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż domaga się ona konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Art. 152 Kc stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia również, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. W postępowaniu tym ma także zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 Kpa, zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. W wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kc. Zgodnie z art. 29 ust. 1 uPgik rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. W postępowaniu rozgraniczeniowym organ ustala więc materialnoprawne przesłanki rozgraniczenia. Innymi słowy, postępowanie to rozstrzyga o zasięgu prawa własności danego podmiotu. Prawo własności do nieruchomości stanowiącej przedmiot rozgraniczenia równoznaczne jest więc z posiadaniem interesu prawnego w postępowaniu rozgraniczeniowym. Co istotne, w niniejszym przypadku impulsem do złożenia przez T. Ł. wniosku o rozgraniczenie było podjęcie przez skarżącego robót związanych z wymianą ogrodzenia między działkami prowadzonych – jego zdaniem – z naruszeniem dotychczas ustalonej granicy. Skarżący w wyniku przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego podpisał co prawda ugodę, ale jak podnosi nie zgadza się z ustaleniem przebiegu granic jakiego dokonał geodeta. W jego ocenie doszło do zajęcia pasa gruntu należącego do niego przez T. Ł. i uszczuplenia w ten sposób jego nieruchomości. Powyższe wskazuje na istnienie rzeczywistego sporu co do przebiegu granic, uzasadniającego przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego przy udziale geodety, co leżało w interesie obu stron tego postępowania. To sam ten fakt decyduje przy tym – w świetle art. 262 § 1 pkt 2 Kpa – o rozłożeniu pomiędzy strony kosztów postępowania na podstawie art. 152 Kc. Na ustalenia w tym zakresie nie może mieć natomiast wpływu to, czy dana strona jest niezadowolona z wyniku czynności podjętych przez geodetę oraz czy i w jaki sposób kwestionuje dokonane przez niego ustalenia i czynności. Jeśli chodzi o kwestię ewentualnego zwolnienia skarżącego od ponoszenia kosztów w trybie art. 267 Kpa, to skarżący może w tym przedmiocie złożyć do organu stosowny wniosek, który zostanie rozstrzygnięty przez organ na podstawie w/w przepisu, po przeprowadzeniu stosownego postępowania. W pierwszej kolejności organ powinien bowiem ustalić wysokość kosztów i osoby zobowiązane do ich poniesienia, stosownie do art. 264 Kpa, a dopiero później, gdy postanowienie to stanie się ostateczne, rozstrzygać na podstawie art. 267 Kpa o zwolnieniu od obowiązku ich ponoszenia (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 stycznia 2017r., sygn. akt II SA/Ke 905/16). W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.