II SA/Ke 423/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.),, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi H. W., E. W., G. W. i A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. ustalił na wniosek H. W. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe i studnią kopaną, na terenie obejmującym część działki nr ewid. 881/2, oznaczonym na załączniku graficznym literami A, B, C....I, A, w obrębie 0014 przy ul. B. w K., ustalając między innymi nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 34 m od wschodniej granicy terenu inwestycji oznaczonej literami F-G i w odległości 62 m od zachodniej granicy terenu inwestycji oznaczonej literami A-I , wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji – 0,08, ze wskazaniem, że przy realizacji inwestycji budowlanych zabudowa powierzchni gruntów przeznaczonych na cele budowlane ( budynki, przejazdy, ogrodzenia, place postojowe, place pod śmietniki) nie powinna przekraczać 40 % powierzchni gruntów przeznaczonych na ten cel. W decyzji ustalono także, że inwestycja położona jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu, a także w strefie ochrony ujęcia wody podziemnej K. – B., ustanowionej rozporządzeniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] nr [...], na terenie ochrony pośredniej oznaczonym symbolem ZP, US ( zieleń parkowa, usługi, sport). Odnośnie tej ostatniej okoliczności w uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że chociaż dla tej strefy zgodnie z § 4 ust. 1 i § 4 ust. 2 pkt 11-11 rozporządzenia obowiązuje między innymi zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego, użyteczności publicznej, gospodarskich lub inwentarskich, rekreacji indywidualnej oraz tymczasowych obiektów budowlanych poza terenami przeznaczonymi na ten cel na mapie stanowiącej załącznik nr 2, jak i zakaz wykorzystywania gruntów dla celów innych niż dotychczasowe, które to zakazy zdaniem A. Sp. z o. o. w K., uniemożliwiają realizację przedmiotowej inwestycji, to zdaniem organu planowana inwestycja nie spowoduje zagrożenia zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia w świetle art. 54 Prawa wodnego, co zostało potwierdzone przez właściciela ujęcia wody, który w piśmie z dnia 12.08.2010r. stwierdził, że wybudowanie w strefie pośredniej jednego budynku zmian w zakresie zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia wody nie wywoła. Takie zagrożenie mogłoby powstać w przypadku realizacji inwestycji polegającej na budowie kilku budynków. W związku z tym organ I instancji stwierdził, że chociaż nie kwestionuje potrzeby chronienia wód podziemnych, to ma obowiązek odnieść się do konkretnego stanu faktycznego, konkretnego zjawiska lub konkretnej sytuacji życiowej. W sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy organ zobowiązany jest wziąć pod uwagę normę ogólną o charakterze zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego, określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, a dotyczącą wolności zagospodarowania terenu, do którego posiada się tytuł prawny. Na skutek odwołania wniesionego przez A. Spółkę z o.o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy cytując treść art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) wskazał, że w badanej decyzji organ I instancji nie wykazał w sposób bezsprzeczny, że decyzja ta nie narusza przepisów odrębnych. Podkreślił, że wnioskowany do zabudowy teren położony jest w strefie ochronnej określonej na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy Prawo wodne - Rozporządzeniem nr [...] z dnia [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K. - B. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego Nr 220, poz. 2610). Działka wskazana pod wnioskowaną inwestycję znajduje się w strefie ochrony pośredniej, na obszarze o powierzchni 634,6 ha, której granice zostały przedstawione na mapie w skali 1:5000, stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia, oznaczonym symbolem "ZP, US" (podstawowa funkcja - zieleń parkowa, usługi sportu). W strefie tej obowiązują zakazy wymienione w § 4 ust. 1 i w § 4 ust. 2 pkt 1 -11 ww. rozporządzenia, w tym, m.in. zawarty w § 4 ust. 2 pkt 10 zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego, budynków użyteczności publicznej, budynków gospodarskich lub inwentarskich, budynków rekreacji indywidualnej oraz tymczasowych obiektów budowlanych poza terenami przeznaczonymi na ten cel, przedstawionymi na mapie stanowiącej załącznik nr 2, jak również zakaz zawarty w § 4 ust. 2 pkt 11, dotyczący wykorzystywania gruntów dla celów innych niż ich dotychczasowe przeznaczenie. Zakazy te mogą uniemożliwiać realizację planowanej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że ustawa z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne nie wprowadza zamkniętego katalogu zakazów, nakazów i ograniczeń, które mogą obowiązywać na terenie strefy ochronnej. Dlatego też dopuszczalne jest ustanawianie innych zakazów niż wymienione w ustawie. Jednak zakazy te nie mogą być dowolne, lecz muszą być związane i służyć realizacji celu, dla którego zostały ustanowione - to jest, zapobieganiu zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Ustanowienie zakazu nie spełniającego powyższego wymagania, należy uznać za niezgodne z ustawą Prawo wodne (wyrok WSA z dnia 19.11.2008r. sygn. akt II SA/Ke 674/08, wyrok NSA z dnia 25.09.2008r. sygn. akt II OSK 1404/07). Kolegium stwierdziło, iż organ wydający decyzje o warunkach zabudowy w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej K.-B., bezpodstawnie uznał, że planowana inwestycja nie spowoduje zagrożenia zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia w świetle przepisu art. 54 ustawy Prawo wodne. Organ I instancji potraktował jednostkowo pismo Wodociągów z dnia [...] Znak: [...], obszernie uzasadniające konieczność utrzymania strefy ochrony ujęć wody i wskazujące na możliwość realizacji wyłącznie jednego budynku na tym terenie, tak, jakby w całym obszarze ochronnym ustalono warunki zabudowy wyłącznie tylko dla tego jednego, objętego wnioskiem H. W., obiektu. Przeczy temu fakt, iż na tym terenie, w tym samym czasie, odrębnymi decyzjami Prezydent Miasta K. ustalił już na rzecz innych wnioskodawców warunki zabudowy dla kilku budynków mieszkalnych. Wydanie zatem decyzji w sprawie kolejnego budynku mieszkalnego w strefie ochrony ujęcia wody, w świetle pisma z dnia 12 sierpnia 2010r. Wodociągów Kieleckich, budzi uzasadnioną wątpliwość. Dotyczy to zarówno decyzji organu z dnia [...], jak i następnych, wydanych dla tego samego obszaru. Dalej SKO zauważyło, iż z akt sprawy wynika, że na terenie strefy ochrony ujęcia wody położone są 2874 działki, z których ponad 1000 jest wolne od zabudowy. Wnioskowana zabudowa, zgodnie z pismem Wodociągów Kieleckich, może spowodować drastyczne ograniczenie wydajności ujęcia lub nawet konieczność zaprzestania eksploatacji z powodu braku wody. Wskazanym jest zatem konkretne ustalenie przez biegłego, w sposób nie budzący wątpliwości, w jakiej ilości powierzchnia zabudowy (ilość obiektów budowlanych) nie spowoduje zmian w zakresie zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia. Mając powyższe na uwadze, organ I instancji winien rozpoznać niniejszą sprawę bardzo wnikliwie, łącznie z powołaniem biegłego z zakresu hydrogeologii, który oceni przedstawioną przez A. opinię, w aspekcie możliwości posadowienia na terenie ochronnym więcej niż jednego obiektu. Wydawanie bowiem kolejnych jednostkowych decyzji ustalających warunki zabudowy, bez bardzo wnikliwej, wyczerpującej wszystkie okoliczności sprawy analizy oraz właściwej oceny zarzutów zgłoszonych przez A. stanowi, zdaniem Kolegium, obejście prawa i nie może być akceptowane z punktu widzenia zasad praworządności i odpowiedzialności. Takie rozstrzyganie spraw, wbrew podnoszonym przez właściciela ujęcia wody zarzutom o zagrożeniu, może spowodować narażenie życia lub zdrowia ludzkiego oraz narazić organ na odpowiedzialność majątkową. W ocenie Kolegium, tego rodzaju działanie organu administracji jest nie do pogodzenia z zasadami rzetelnej procedury (art. 7 k.p.a.), w tym również z obowiązkami wynikającymi z art. 77 § 1 k.p.a., nakazującymi organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz z art. 80 k.p.a., nakazującymi dokonanie oceny faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. W skierowanej do WSA skardze na powyższą decyzje H. W., E. W., G.W. i A.Z. wnieśli o jej uchylenie, zarzucając naruszenie: - art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskutek czego nie rozpoznano sprawy z uwzględnieniem zasad wolności zabudowy; - art. 61 ust. 1 pkt 5 tej ustawy i art. 107 § 1 i art. 3 ustawy kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ I instancji nie wykazał w sposób bezsprzeczny, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, nie narusza przepisów odrębnych tj. w szczególności Ustawy Prawo wodne. W uzasadnieniu stwierdzili, że z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika uprawnienie skarżących do zagospodarowania terenu w sposób dowolny w zakresie obowiązującego prawa. Jakiekolwiek ograniczenie prawa własności, czy ingerencja w to prawo powinna być wyjątkiem stosowanym na zasadach równości. Nieruchomość stanowiąca ich własność położona jest w strefie ochronnej, ale na jej skraju, kilkanaście kilometrów z dala od ujęcia wody. W pobliżu ujęcia strefa jest zabudowana infrastrukturą zarówno publiczną jak i budownictwem mieszkalnym. Strefa ochronna została określona na podstawie art. 58 Ustawy Prawo wodne - Rozporządzeniem nr [...] z dn. [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K.-B. i nie precyzuje w jakim stopniu i czy w ogóle odległość umiejscowienia nieruchomości od ujęcia wody ma wpływ na zagrożenie zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności jej ujęcia. W strefie tej obowiązują zakazy wymienione w § 4 ust. 1 i w § 4 ust. 2 pkt.1-11 ww. rozporządzenia, w tym zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego, budynków użyteczności publicznej, budynków gospodarskich lub inwestorskich, budynków rekreacji indywidualnej oraz tymczasowych obiektów budowlanych poza terenami przeznaczonymi na ten cel, a także zakaz zawarty w § 4 ust. 2 pkt. 11, dotyczący wykorzystywania gruntów dla celów innych niż ich dotychczasowe przeznaczenie. Pomimo istnienia tych zakazów, na przedmiotowym terenie lokalizowane są tak budynki mieszkalne jak i infrastruktura użyteczności publicznej np. drogi przejazdowe. Na terenie strefy jedynie 1000 działek jest wolne od zabudowy. Z przedstawionej okoliczności oraz w świetle ustaleń w niniejszej sprawie wynika fakt nierównego traktowania właścicieli nieruchomości umiejscowionych w strefie. W szczególności preferencyjne traktowanie właścicieli, którzy dotychczas na terenie strefy zlokalizowali swoje inwestycje. Zdaniem skarżących SKO wydając skarżoną decyzję przekroczyło swoje kompetencje. Organ administracji winien złożony wniosek rozpatrzyć w sposób indywidualny, tak jak było to praktykowane dotychczas w stosunku do innych inwestorów, którzy umiejscowili już swoje budynki na terenie strefy. Wydając decyzję organ jest zobowiązany odnieść się do konkretnego stanu faktycznego, konkretnego zjawiska czy konkretnej sytuacji życiowej i w związku z nią dokonać subsumcji przepisów prawa materialnego. Decyzja dotyczy przecież konkretnej strony i jej interesów, przesłanki wydania winny być badane w stosunku do konkretnej strony postępowania. Słusznie zatem organ I instancji uznał, że wybudowanie w strefie ochrony ujęć wody większej ilości budynków jest hipotezą, która w konkretnej sprawie nie powinna być brana pod uwagę. Być może jest to kwestia wymagająca ustalenia w innym postępowaniu np. ustalającym wskaźnik powierzchni zabudowy. Organ ten, zdaniem skarżących, prawidłowo wziął pod uwagę aktualne stanowisko właściciela ujęcia wody zawarte w piśmie z dnia 12 sierpnia 2010r. Skarżący podkreślili, że nie jest prawidłowe, by w trakcie postępowania w konkretnej, indywidualnej sprawie były czynione ustalenia dotyczące w jakiej ilości powierzchnia zabudowy na terenie całej strefy (ilość obiektów budowlanych) nie spowoduje zmian w zakresie zmniejszania przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia przydatności ujęcia. Jest to okoliczność wymagająca wiadomości specjalnych i czasu. Ustalenia takie czynione w sprawie indywidualnej naruszają prawo strony do szybkiego rozpoznania sprawy. W tym zakresie, zdaniem autorów skargi, wystarczające jest, jak uczynił to organ I instancji, ustalenie, czy planowana inwestycja spełnia wymagania w zakresie ustalonego specjalnie dla strefy wskaźnika zabudowy. W warunkach zabudowy został zawarty zapis, że przy realizacji inwestycji budowlanych zabudowa powierzchni gruntów przeznaczonych na cele budowlane nie powinna przekroczyć 40% powierzchni gruntów przewidzianych na ten cel. Zasadnie więc organ I instancji uznał, że planowana inwestycja nie powoduje zagrożenia zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia w świetle przepisu art. 54 ustawy Prawo wodne. Na zakończenie wnoszący przywołali wyrok NSA z dnia 25.09.2008r. sygn. akt II OSK 1404/07. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bądź też przepisów postępowania, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też w inny sposób nie naruszyły przepisów postępowania, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji należało przede wszystkim odnieść się do zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa, który jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie ulega wątpliwości, że uchybienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, na jakie trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, nie mogły być usunięte w postępowaniu odwoławczym, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa. Wyeliminowanie uchybień, na które wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji, mogło zatem nastąpić jedynie poprzez ponowne przeprowadzenie postępowania przed organem I instancji, co znalazło wyraz w prawidłowym rozstrzygnięciu organu odwoławczego. W sprawie niniejszej organ orzekał na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z art. 53 ust. 3 powołanej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy wiąże się z dokonaniem przez organ analizy dwóch elementów. Po pierwsze jest to analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1), po drugie jest to analiza prawna i faktyczna dotycząca terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2). Uzasadnienie decyzji winno opierać się na racjonalnych przesłankach, wynikających z analizy faktycznych okoliczności sprawy oraz stanu prawnego odnoszącego się do terenu, na którym projektowana jest inwestycja. W uzasadnieniu powinny się znaleźć wyniki analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także analizy stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, o których to analizach jest mowa w art. 53 ust. 3 ustawy. Są to podstawowe elementy merytorycznego rozpoznania wniosku, które powinny znaleźć swój wyraz w rozstrzygnięciu. Uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia musi wskazywać na sposób, w jaki ustalono stan faktyczny dotyczący inwestycji oraz miejsca jej realizacji. W sprawie niniejszej teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, że ustalenie warunków zabudowy wymagało wydania decyzji. Warunki zabudowy i możliwość jej powstania określa przepis art. 61 ustawy, uzależniając wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia łącznie następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnego prawa obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stosownie do art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne strefę ochronną ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 52-57. Z powyższych regulacji wynika, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe, gdy między innymi jest ona zgodna z przepisami prawa miejscowego. W niniejszej sprawie brak takiej zgodności, skoro przepisy rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nr [...] z dnia [...] dla terenu, na którym inwestorka planuje budowę, przewidują zakaz wznoszenia budynków. W tym jednak miejscu należy przytoczyć fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2005r. w sprawie II OSK 1404/07, który to wyrok zapadł w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie również objętym zakazem budowy, wprowadzonym tym samym rozporządzeniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nr [...], na który to wyrok powołują się zarówno organy jak i skarżący. NSA wskazał: "Zakres zakazów, nakazów i ograniczeń możliwych do wprowadzenia na terenie ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych wskazują przepisy art. 54 ust. 1 ustawy - Prawo wodne. Wynika z nich, że na takich terenach może być zabronione lub ograniczone wykonywanie robót oraz innych czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia przy czym ustawa przykładowo ("w szczególności") wskazuje szereg takich zakazów bądź ograniczeń. Wśród nich nie został wymieniony generalny zakaz zmiany dotychczasowego sposobu korzystania z gruntu stanowiącego teren ochrony ujęcia wody lub zakaz jakiejkolwiek jego zabudowy. Wprowadzenie takich zakazów byłoby możliwe pod warunkiem, że służyłyby one wskazanemu w początkowej części przepisu art. 54 ust. 1 celowi, to jest zapobieganiu zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Stosowanie nakazów, zakazów i ograniczeń nie może bowiem mieć charakteru dowolnego i musi służyć realizacji celów z art. 54 prawa wodnego. Błędny jest więc pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż zawarty w § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia zakaz wykorzystywania gruntów na cele inne niż dotychczasowe, wyklucza możliwość realizacji inwestycji... bez względu na fakt, czy planowana inwestycja wywoła, czy też nie wywoła, niekorzystne zmiany na obszarze ochrony wód i nie spowoduje zagrożenia wód podziemnych. Sąd rozpoznający sprawę winien był rozważyć i ocenić, czy wprowadzony przepisem § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. generalny zakaz zmiany dotychczasowego przeznaczenia przedmiotowego gruntu, bez względu na to czy wywoła on skutki o jakich mowa w początkowej części art. 54 ust. 1 prawa wodnego, jest zgodny z przepisami ustawowymi, w szczególności z ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne i zawartą w tej ustawie delegacją do wydania przepisów o tworzeniu stref ochronnych. Sądy podlegają bowiem tylko ustawom i mogą kontrolować zgodność aktów podstawowych z obowiązującym powszechnie systemem prawa, odmawiając zastosowania przepisów niezgodnych z Konstytucją i ustawami. Prawo do badania przez sądy konstytucyjności aktu podstawowego w procesie kontroli legalności aktu administracyjnego w konkretnej sprawie, wynika z art. 8, 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. (...) Oceniając tę zgodność Sąd pierwszej instancji winien był też zwrócić uwagę na konieczność wyjaśnienia, czy planowana przez skarżącą Spółkę inwestycja może stworzyć zagrożenie zmniejszeniem przydatności wody lub wydajności ujęcia. Wprowadzone omawianym zarządzeniem zakazy i ograniczenia winny być bowiem wykładane w świetle przepisu art. 54 prawa wodnego". Mając na uwadze to właśnie stanowisko NSA organ I instancji uznał, że nie jest związany wprowadzonym rozporządzeniem nr [...] zakazem zabudowy, czyniąc ustalenia odnośnie tego, że planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na wydajność ujęcia wody tylko w oparciu o wybiórczo wybrane i niewłaściwie zrozumiane zdanie z pisma Spółki A. Podkreślić należy, że przyczyną uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji organu I instancji było niewyjaśnienie w należyty sposób, czy faktycznie planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na wydajność chronionego prawem miejscowym ujęcia wody. Prawidłowo Kolegium uznało, że ponieważ wprowadzone przez rozporządzenie Dyrektora zakazy winny być wykładane w świetle przepisu art. 54 ust. 1 ustawy Prawo wodne, zachodzi konieczność szczegółowego wyjaśnienia, czy planowana przez skarżącą inwestycja może spowodować zagrożenie zmniejszenia przydatności wody lub wydajności ujęcia. Tej okoliczności organ I instancji nie wyjaśnił w sposób należyty. Nie może bowiem stanowić dowodu przemawiającego za ustaleniem warunków zabudowy powołane w przez organ I instancji stwierdzenie Wodociągów w piśmie z dnia 27 września 2010r., że "w ich ocenie wybudowanie w strefie pośredniej jednego budynku zmian w zakresie zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia nie wywoła. Takie zagrożenie mogłoby powstać w przypadku realizacji inwestycji polegającej na budowie kilku budynków", zwłaszcza w sytuacji, gdy zostało ustalone, że spośród 2874 działek znajdujących się strefie ochrony ujęcia wody, tylko ponad 1000 pozostało jeszcze wolnych od zabudowy. Podniesiona przez skarżących okoliczność, że doszło do nierównego traktowania właścicieli działek, skoro jedynie na tysiącu tych działek nie ma zabudowy, co oznacza, że właściciele, którzy zabudowali swoje nieruchomości wcześniej zostali potraktowani w sposób preferencyjny, nie może mieć decydującego wpływu na rozstrzygnięcie. Podzielając bowiem stanowisko skarżących należałoby dojść do wniosku, że skoro w strefie ochronnej ujęcia wody już znajdują się budynki to należy zrezygnować z korzystania z tego ujęcia wody ( na skutek jej zaniku) po to, aby wszyscy właściciele pozostałych działek mogli je zabudować. Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że zachodzi potrzeba bardzo wnikliwego zbadania, czy realizacja inwestycji będącej przedmiotem wniosku, a będącej kolejną już inwestycją na terenie strefy ochronnej, może spowodować zmniejszenia wydajności ujęcia wody, przy uwzględnieniu rodzaju i powierzchni zabudowy terenu strefy ochronnej. Organ I instancji nie dokonał wyczerpującej analizy okoliczności sprawy i nie przeanalizował zarzutów zgłoszonych w sprawie przez A., będące właścicielem ujęcia wody. Konieczne jest w tej sytuacji przeprowadzenie na tę okoliczność dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrogeologii, na co wskazał organ odwoławczy. Niezależnie zaś od powyższej okoliczności w ocenie Sądu decyzja organu I instancji zawiera inne jeszcze wady, których usunięcie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i dowodowego. Mianowicie mapa stanowiąca załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy jest nieaktualna, albowiem przedstawia ona działkę nr 881 przed jej podziałem. Poza tym wątpliwości budzi dokonana analiza i jej wyniki w aspekcie regulacji, zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w której mowa jest o działce sąsiedniej, "dostępnej z tej samej drogi publicznej". Zauważyć bowiem należy, iż z przeprowadzonej analizy terenu oraz znajdujących się w aktach map wynika, że działka 881 nawet przed jej podziałem nie miała dostępu do ulicy B., a tym samym działka 881/2, na której inwestorka chciałaby zrealizować swoją inwestycję takiego dostępu również mieć nie może, zwłaszcza, że działka ta jest położona w drugą stronę niż ulica B., (gdyby ulica ta faktycznie - jak na to wskazali skarżący na rozprawie przed sądem - została przedłużona i obecnie istniała także na wysokości działki nr 881/1). Jak już wspomniano autor analizy terenu odnotował fakt, że działka nr 881/2 nie ma dostępu do ul. B., w związku z czym wskazał, że jej obsługa komunikacyjna ma się odbywać z ulicy C. poprzez pozostałą część działki 881/2, znajdującą się poza terenem inwestycji, który to teren z żadnej strony nie ma dostępu do drogi publicznej. Wymaga jednak dodatkowego wyjaśnienia i rozważenia, czy można uznać, że istniejące na sąsiednich nieruchomościach zabudowania są dostępne z tej samej drogi – to jest z ulicy C., skoro są one usytuowane od strony ulicy B., natomiast sama ulica C. nawet nie znalazła się w obszarze analizowanym; od terenu inwestycji dzieli ją odległość 127 metrów, zaś przy ustalonych decyzją organu I instancji liniach zabudowy, projektowany budynek od ulicy C. byłby oddalony o 189 metrów. Okoliczność, że planowana inwestycja w postaci domu mieszkalnego ma być usytuowana w tak znacznej odległości od drogi publicznej powoduje konieczność zajęcia znacznej części gruntu pod dojazd do budynku, przy czym część tego dojazdu znajdzie się poza terenem inwestycji co także powinno być uwzględnione przez organ I instancji przy ustalaniu, jaki wpływ cała ta inwestycja będzie miała na wydajność chronionego prawem miejscowym ujęcia wody. Reasumując stwierdzić należy, iż zawarte w skardze zarzuty są nieuzasadnione, skoro nawet z powołanego przez skarżących przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny ....jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Niewątpliwie w sytuacji, w której okazałoby się, że realizacja planowanej przez H. W. inwestycji negatywnie wpłynie na wydajność chronionego prawem ujęcia wody zaopatrującego znaczną część mieszkańców K., wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy naruszałoby chroniony interes publiczny. Dlatego też zarzut naruszenia przez Kolegium art. 6 ust. 2 pkt 1 jest chybiony, podobnie jak z przyczyn wcześniej wskazanych zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5. Skoro zaś jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).