II SA/Ke 430/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi P. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 stycznia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 26 stycznia 2021 r. znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania P. Ś. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzję z dnia 25 listopada 2020 r. znak: [...] odmawiającą przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: P. Ś. wnioskiem z dnia 23 listopada 2020 r. zwróciła się do MOPR o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Organ I instancji odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia stwierdził, że brak jest możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności, co stanowi negatywną przesłankę w rozumieniu art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu od powyższej decyzji P. Ś. podniosła, że niepełnosprawność powstała w 1992 r. w wieku 6 lat, gdy po raz pierwszy zdiagnozowano u niej skrzywienie kręgosłupa w odcinku piersiowym – skolioza. Stan ten znajduje potwierdzenie w treści karty zdrowia ucznia. Zdaniem odwołującej, ustalenie daty powstania niepełnosprawności może nastąpić na podstawie innych dokumentów niż orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Organ zatem niedokładnie wyjaśnił stan faktyczny, a nadto uchybił powinności rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, jak stanowi art. 81a k.p.a. Rozpatrując odwołanie Kolegium ustaliło, że P. Ś. legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 28.10.2020 r. zaliczającym ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia 31.10.2021 r. Zgodnie z brzmieniem zapisu w pkt. IV orzeczenia, nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Przytaczając treść przepisu art. 16 ust. 1 i ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ stwierdził, że przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności uzależnione jest od spełnienia dwóch przesłanek: posiadania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz niepełnosprawność musi powstać przed ukończeniem 21 roku życia. Zdaniem Kolegium, organy rozpoznające wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania daty powstania niepełnosprawności i w tym zakresie są związane orzeczeniem wydanym przez uprawnioną jednostkę. Przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych określają bowiem, że organami uprawnionymi do orzekania o stopniu niepełnosprawności są: powiatowe (jako I instancja) i wojewódzkie (jako II instancja) zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Natomiast stosownie do treści § 13 ust. 2 pkt 11 i 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawiera datę lub okres powstania niepełnosprawności oraz datę lub okres powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności. Z uwagi na specyfikę sprawy, postępowanie dowodowe jest ograniczone, zaś samo orzeczenie nie może być zastąpione żadnym innym dokumentem. W ocenie Kolegium, skoro właściwy organ nie ustalił daty powstania niepełnosprawności, to wobec związania organów orzeczeniem nie istnieją wątpliwości, które stosownie do art. 81a k.p.a. należałoby rozstrzygać na korzyść strony. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że odmawiając przyznania stronie odwołującej się zasiłku pielęgnacyjnego organ I instancji działał zgodnie z prawem. W skardze do tut. Sądu P. Ś. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez ich niezastosowanie polegające na wyciągnięciu dowolnych, nie znajdujących oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym wniosków co do nie powstania u skarżącej niepełnosprawności przed 21 rokiem życia; 2. art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 32 ust. 1 konstytucji przez przyjęcie prymatu zasady praworządności nad zasadą równości i pogłębiania zaufania obywateli; 3. art. 81a k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie polegające na nie rozstrzygnięciu sprawy na korzyść strony w przypadku istnienia wątpliwości nie dających się usunąć. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie dołączyła całej dokumentacji medycznej do Miejskiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Nie mieszka już bowiem w domu rodzinnym i nie miała wiedzy i świadomości o istnieniu karty ucznia, potwierdzającej u niej fakt schorzenia – skrzywienie kręgosłupa w odcinku lędźwiowym, z okresu gdy uczęszczała do gimnazjum i miała 15 lat. Jednak pamięta, że przez długi czas uczęszczała na rehabilitację. Jako przejaw dyskryminacji traktuje więc sytuację, w której nie przedłożenie dokumentów potwierdzających powstanie niepełnosprawności przed 16 rokiem życia skutkuje dla niej pozbawieniem prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, zwłaszcza, że art. 16 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wskazuje, że z orzeczenia wprost ma wynikać od kiedy niepełnosprawność istnieje. Stosownie do treści tego przepisu, niepełnosprawny ma jedynie legitymować się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, lecz sama data mogłaby wynikać z przeprowadzonego z niepełnosprawnym wywiadu jak też załączonej dokumentacji medycznej na etapie odwołania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył prawa materialnego i przepisów postępowania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Według ust. 2 tego przepisu zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Stosownie do treści art. 16 ust. 3 ustawy zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. W rozpoznawanej sprawie istota sporu między organami administracji publicznej a skarżącą sprowadza się do tego, czy brak ustalenia daty powstania niepełnosprawności w orzeczeniu Miejskiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności , nie pozwala na przyznanie skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Treść przywołanego przepisu art. 16 ust. 3 ustawy w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie jest jasna i czytelna, z której jednoznacznie wynika, że ustawodawca określił dwie przesłanki nabycia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla osoby niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności tj: 1. niepełnosprawność musi być potwierdzona orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz 2. niepełnosprawność musi powstać w wieku do ukończenia 21. roku życia. Bezspornie skarżąca przedłożyła orzeczenie Miejskiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 28 października 2018 r. według którego została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Jednocześnie w orzeczeniu tym stwierdzono, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. W ocenie Sądu, przedstawiona przez Kolegium argumentacja dowodzi uznania, że w okolicznościach analizowanej sprawy trafnie odmówiono skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Brak ustalenia we wspomnianym orzeczeniu daty powstania niepełnosprawności nie pozwala przyjąć, że zachodzi pozytywna przesłanka umożliwiająca przyznanie tego świadczenia. Orzekanie o niepełnosprawności należy do powiatowych zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności – jako pierwsza instancja i wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności – jako druga instancja. W ustawie z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych unormowano szczegółowy tryb i zasady powoływania i odwoływania zespołów, co świadczy o wyspecjalizowanym charakterze tego organu. Zgodnie z art. 6a ust. 3 cyt. ustawy w orzeczeniu powiatowego zespołu ustala się niepełnosprawność albo stopień niepełnosprawności oraz wskazania wyszczególnione w pkt 1-9 tego przepisu. Od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 6c ust. 8 cyt. ustawy). Na podstawie art. 6c ust. 9 tej ustawy Minister Gospodarki, Pracy i polityki Społecznej w rozporządzeniu z dnia 15 lipca 2003 r. określił szczegółowe zasady wydawania orzeczeń o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności. Obligatoryjną treść orzeczenia reguluje § 13, w tym zgodnie z pkt 9 ust. 1 jego elementem jest data lub okres powstania niepełnosprawności. Mając na względzie powyższe regulacje oraz treść art. 16 ust. 3 ustawy Kolegium trafnie wskazuje, że organ uprawniony do rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, nie ma kompetencji do samodzielnego ustalania daty powstania niepełnosprawności. Pogląd zgodnie z którym, orzeczenie Zespołu do Spraw Niepełnosprawności wydane na podstawie przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie może być zastąpione żadnym innym dokumentem ani też innymi ustaleniami organu w postępowaniu dowodowym, został wyrażony w orzecznictwie sądowym i skład rozpoznający niniejszą sprawę, w pełni ten pogląd akceptuje (por. por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 259/12, oraz wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 349/17 czy w Łodzi z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 655/17). W tym stanie faktycznym i prawnym organ nie mógł podjąć czynności procesowych w celu samodzielnego ustalenia daty, od której niepełnosprawność istnieje. Z podniesionych wyżej względów w analizowanej sprawie nie wystąpiła istotna okoliczność powstania niepełnosprawności przed ukończeniem przez stronę 21. roku życia. Nie można zatem uznać za dopuszczalne przyjęcie niejako wbrew przepisom ustawy, że skarżąca spełnia przesłankę uprawniającą ją do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego. Nie ma znaczenia podnoszona w skardze okoliczność nie przedstawienia przez skarżącą całej dokumentacji medycznej w postępowaniu przed miejskim zespołem do spraw orzekania o niepełnosprawności. Skarżąca bowiem miała możliwość kwestionowania wydanego orzeczenia organu I instancji w trybie odwoławczym, z czego nie skorzystała, tym samym godząc się z jego treścią i skutkami. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 32 Konstytucji RP. Zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej określa wyraźnie to, co wprost zawarte jest w zasadzie praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. Z określonej w art. 8 k.p.a. zasady wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą budzić zaufanie obywateli do władzy publicznej, nawet wówczas, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Wynikający z art. 32 ust. 1 Konstytucji zakaz dyskryminacji nie jest tożsamy z zakazem różnicowania sytuacji podmiotów prawa. Jest to natomiast zakaz nieuzasadnionego, różnego kształtowania sytuacji podobnych podmiotów prawa, w procesie stanowienia oraz stosowania prawa. Dyskryminacja oznacza zatem nienadające się do zaakceptowania tworzenie różnych norm prawnych dla podmiotów prawa, które powinny być zaliczone do tej samej klasy (kategorii), albo nierówne traktowanie podobnych podmiotów prawa w indywidualnych przypadkach, gdy zróżnicowanie nie znajduje podstaw w normach prawnych. (por. wyroki TK: z dnia 16 grudnia 1997 r. sygn. K 8/97, z dnia 13 kwietnia 1999 r. sygn. K 36/98). Nierówne potraktowanie podmiotów przynależnych do tej samej klasy oznacza, że doszło do wprowadzenia zróżnicowania. Nie można zaś mówić o naruszeniu zasady równości, gdy ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje dla wszystkich osób, spełniających określone w niej warunki, te same uprawnienia do uzyskania tożsamej rodzajowo pomocy państwa. Wymagania ustawy dla wszystkich jej adresatów, znajdujących się w podobnej sytuacji życiowej są zatem identyczne. Fakt, że ustawa nakłada pewne ograniczenia w udzielaniu pomocy, ze względu na sytuację rodzinną, majątkową czy też zdrowotną, nie może być natomiast traktowany jako naruszenie zasady równości, która polega na równym traktowaniu osób znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej. Ustalenie, że skarżąca nie spełnia wszystkich wymogów przewidzianych w art. 16 ust. 3 ustawy w pełni uprawniało organ do podjęcia zgodnej z prawem decyzji o odmowie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.