II SA/Ke 437/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2025 r. sprawy ze skargi T. Ż. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 17 lipca 2025 r. nr 15 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach na rzecz T. Ż. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 437/25 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr 15 z 17 lipca 2025 r. Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach (dalej "Komendant Wojewódzki"), po rozpatrzeniu odwołania T. Ż., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Jędrzejowie (dalej "Komendant Powiatowy") nr 2/25 z 30 maja 2025 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Jędrzejowie nr 33/2020 z 23 października 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że 20 listopada 2018 r. skarżący złożył wniosek o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (w skrócie "TK") z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 i domagając się ponownego jego naliczenia. Pismem z 11 grudnia 2018 r. Komendant Wojewódzki poinformował wnioskodawcę, że na obecnym etapie brak jest możliwości prawnych do spełnienia roszczenia, a rozpatrzenie wniosku będzie możliwe dopiero po wprowadzeniu przez ustawodawcę nowelizacji art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 246 ze zm., dalej "ustawa o Policji"). Komendant Powiatowy decyzją z 23 października 2020 r. odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Powyższą decyzję doręczono stronie 30 października 2020 r. Odwołanie od tej decyzji nie zostało wniesione. Następnie 9 maja 2025 r. do Komendanta Powiatowego wpłynął wniosek skarżącego o uchylenie ostatecznej decyzji tego organu z 23 października 2020 r. W wyniku rozpoznania tego wniosku Komendant Powiatowy 30 maja 2025 r. wydał decyzję, od której odwołanie wniósł T. Ż. Rozpoznając powyższe odwołanie, Komendant Wojewódzki podkreślił, że uchylenie bądź zmiana decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszania decyzji ostatecznych. Ochrona takich decyzji została wyrażona ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych zawartą w art. 16 § 1 k.p.a. i stanowi jedną z fundamentalnych zasad systemu postępowania administracyjnego, zapewniającą pewność i stabilność obrotu prawnego. Ustawa o Policji nie wprowadziła wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 k.p.a. Z kolei jednym z trybów wzruszania ostatecznej decyzji administracyjnej jest jej uchylenie lub zmiana na podstawie art. 154 k.p.a. Tryb ten ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy strona na podstawie decyzji, której domaga się uchylenia lub zmiany nie nabyła żadnych praw lub obowiązków. Postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną lecz do zbadania, czy zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Postępowanie prowadzone na podstawie powyższego przepisu jest samodzielnym postępowaniem o zmianę lub uchylenie decyzji, którego celem jest ustalenie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Ocena tych przesłanek dokonywana w kontekście wzruszenia decyzji ostatecznej należy do orzekającego w sprawie organu administracji. Zgodnie ze stanowiskiem organu, tryb nadzwyczajny określony w art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji uznaniowych, zaś nie jest właściwy dla decyzji związanych, przy wydawaniu których organ pozostaje ściśle związany przepisami prawa, które determinują treść podjętej decyzji. Przepisu tego nie można zatem stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Istotą postępowania w trybie art. 154 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Nadto zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego decyzja, której dotyczy wniosek jest decyzją związaną, w przypadku której ustawodawca, przy spełnieniu określonych przesłanek nie pozostawił organowi możliwości wyboru kierunku rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzją z 23 października 2020 r. odmówiono skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym w art. 1 ust. 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez Ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610, "ustawa nowelizująca") w zw. z art. 9 ust. 1 zd. 1 tej ustawy. Przepisy ustawy nowelizującej weszły w życie 1 października 2020 r. Zatem organ, działając w oparciu o art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, wydał rozstrzygnięcie na mocy obowiązujących w chwili wydania decyzji przepisów prawa. Komendant Wojewódzki przyznał, że orzeczenie TK o niezgodności z Konstytucją RP stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania, jednak utrata mocy obowiązującej przepisu w następstwie orzeczenia TK nie pociąga za sobą automatycznie pozbawienia mocy obowiązującej opartych na tym przepisie rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach. Ustawodawca w art. 9 ust. 1 zd. 2 i 3 ustawy nowelizującej uregulował wprost zakres intertemporalny regulacji, wskazując, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r. W konsekwencji od 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu została wszczęta i niezakończona przed 6 listopada 2018 r. Ustawodawca nie przyznał zatem funkcjonariuszom zwalnianym ze służby przed 6 listopada 2018 r. uprawnień do wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z uwzględnieniem wskaźnika 1/21. Komendant Wojewódzki ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji 6 lutego 2012 r. W związku z tym wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, a sprawa o wypłatę ekwiwalentu w wyższej wysokości została wszczęta po 20 listopada 2018 r. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego, powyższe oznacza, że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym stronie nie przysługuje prawo do wypłaty ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają do niej zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru tego ekwiwalentu. Skoro powołane w decyzji Komendanta Powiatowego z 23 października 2020 r. przepisy w sposób jednoznaczny kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym, to w analizowanej sprawie brak jest podstaw do zmiany w trybie art. 154 k.p.a. rozstrzygnięcia wydanego w stosunku do skarżącego. Komendant Wojewódzki zauważył, że kolizja interesu społecznego lub interesu strony z przepisem prawa wyklucza możliwość zastosowania art. 154 k.p.a. Odmienna wykładnia tego przepisu prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosku strony, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony, co prowadziłoby do kolizji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a i byłoby zaprzeczeniem podstawowych reguł wykładni prawa, gdyż wykładnia nie może prowadzić do takich sprzeczności. Ustalenie, że decyzja związana nie podlega zmianie lub uchyleniu, ponieważ naruszać to będzie prawo, nie może przybierać charakteru abstrakcyjnego. Poprawność tego ustalenia zależy bowiem od konkretnego przypadku, w ocenie którego rozważenia wymaga to, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. W ocenie organu odwoławczego, wniosek złożony przez skarżącego w istocie zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zakwestionowana decyzja ostateczna nie została jednak wydana w ramach uznania administracyjnego, ponieważ obowiązujące przepisy nie pozwalały w okolicznościach faktycznych sprawy na podjęcie innego niż zawartego w niej rozstrzygnięcia. Jeśli przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną, to co do zasady nie ma przeszkód na gruncie art. 154 k.p.a. do zmiany decyzji także o charakterze związanym. Warunkiem jest aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie. W analizowanej sprawie obowiązujące wówczas przepisy odnoszące się do spraw wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, nie zmienione do dnia dzisiejszego obligowały i obligują organ do wydania rozstrzygnięcia według stanu prawnego istniejącego na dzień wydania decyzji. Faktem jest, że wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego przez wyrok TK części normy prawnej, która określała daną wartość ułamkową, przepis art. 115a ustawy o Policji mógł stanowić wyłącznie podstawę prawną, w oparciu o którą możliwe było wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego wypłaty ww. ekwiwalentu pieniężnego. Organ nie miał możliwości rozstrzygnięcia sprawy w inny sposób niż poprzez odmowę uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania. Zgodnie z art. 6 i art. 7 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności. Przyjęcie przez organ administracji innej ułamkowej wartości miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, byłoby działaniem arbitralnym wykraczającym poza granice normy prawnej wynikającej z art. 115a ustawy o Policji. W analizowanej sprawie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej nie może prowadzić uznanie, że zastosowany przepis należało zinterpretować inaczej, niż uczyniono to w ramach postępowania zwyczajnego, bowiem dopuszczalności wzruszenia ww. decyzji należało upatrywać w charakterze prawnym rozstrzygnięcia, które zapadło w konkretnych okolicznościach. Komendant Wojewódzki podkreślił, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do wywodzenia z normy prawnej treści, które nie zostały w niej zawarte, bowiem rozstrzygnięcia przez nie wydawane nie mogą mieć charakteru prawotwórczego, ale są wyłącznie aktami stosowania prawa. Nie można także przyjąć, by rozstrzygnięcia sądów administracyjnych determinowały organy administracji publicznej do automatycznego ich recypowania na grunt tej sprawy administracyjnej. Każda sprawa jest odmienna i wymaga od organu indywidualnego ustalenia całokształtu okoliczności faktycznych, bowiem tylko wówczas możliwa jest właściwa subsumcja normy prawnej. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego nie można przyjąć, że organ zobligowany jest do zastosowania oceny prawnej zaprezentowanej w wyroku TK oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, a tym samym do uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej i wyliczenia wartości ułamkowej miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z pominięciem obowiązującego nadal w ustawie o Policji przepisu prawa. O istnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony w uchyleniu decyzji nie może zaś świadczyć jedynie odmienna ocena tych samych okoliczności, które były już poddane ocenie w decyzji, o której uchylenie ubiega się strona. Nadto w toku obecnie prowadzonego postępowania strona nie przedstawiła żadnych dowodów i nie wskazała jakichkolwiek nowych okoliczności, które przemawiałyby za uznaniem, że słuszny interes strony nakazuje wzruszenie decyzji ostatecznej. Ponadto Komendant Wojewódzki uznał, że uchyleniu zaskarżonej decyzji sprzeciwia się art. 107 ustawy o Policji, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. W niniejszej sprawie złożenie przez skarżącego wniosku w 2018 r. spowodowało przerwanie biegu przedawnienia w trybie art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, który zaczął biec na nowo od uprawomocnienia się decyzji Komendanta Powiatowego nr 33/2020 z 23 października 2020 r. Zatem od uprawomocnienia się tej decyzji rozpoczął się na nowo trzyletni termin przedawnienia określony w art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, w trakcie którego skarżący mógł dochodzić swojego roszczenia o wypłatę wyrównania ww. ekwiwalentu. W tym okresie nie podjął jednak żadnych czynności zmierzających do wyegzekwowania tego świadczenia, mimo, że jednolita linia orzecznicza w tym przedmiocie pojawiła się już w 2021 r. Ponowny wniosek w sprawie skarżący złożył 9 maja 2025 r., nie wskazując przy tym żadnych okoliczności usprawiedliwiających tak długie opóźnienie w dochodzeniu roszczenia. Komendant Wojewódzki podkreślił, że art. 154 k.p.a. nie może niweczyć skutków instytucji przedawnienia. Skarżący był funkcjonariuszem Policji, a więc posiadał wiedzę oraz świadomość prawną w stopniu wyższym niż przeciętny obywatel i nie dochował należytej staranności w dbaniu o własne interesy, m.in. pilnowania terminów do załatwienia sprawy, czy złożenia odwołania. Podsumowując Komendant Wojewódzki stwierdził, że decyzja Komendanta Powiatowego nr 33/2020 z 23 października 2020 r. została wydana w sposób prawidłowy, co uzasadnia podstawę do odmowy uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję T. Ż. zarzucił temu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę uchylenia decyzji Komendanta Powiatowego w Jędrzejowie nr 33/2020 z 23 października 2020 r. w sytuacji gdy w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki tego przepisu, tj. po pierwsze, sprawa dotyczy decyzji ostatecznej, po drugie, sprawa dotyczy decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, po trzecie, za uchyleniem decyzji przemawiają względy interesu społecznego oraz słuszny interes strony; 2) art. 9 ust. 1 ustawy o wsparciu służb mundurowych w zw. z art. 114 w zw. z art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 190 ust. 4 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż w stosunku do skarżącego przy wyliczaniu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop winien znaleźć zastosowanie współczynnik 1/30, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów każe przyjmować, że w przypadku skarżącego należy posłużyć się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynoszącym 1/21, bowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o wsparciu służb mundurowych, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej; 3) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i odmowę podjęcia czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie skarżącemu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy; 4) art. 107 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy prawo do wypłaty wyrównania ekwiwalentu za urlop nie zostało ograniczone czasowo, z uwagi na fakt, iż dokonywane jest w drodze czynności materialno-technicznej w trybie wznowienia określonego w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP; ewentualnie 5) art. 107 ust. 2 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przypadku skarżącego nie zachodzą wyjątkowe okoliczności usprawiedliwiające opóźnienie w dochodzeniu roszczenia uzasadniające nieuwzględnianie przedawnienia. W uzasadnieniu skargi jej autor w oparciu o powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Zwrócił się również o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu I instancji, naruszają przepisy prawa materialnego, w sposób który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona została decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Jędrzejowie odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy. Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego o uchylenie i zmianę decyzji ostatecznej odmawiającej mu wypłaty wyrównania ekwiwalentu za urlop. We wniosku strona wskazała art. 154 k.p.a. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodzić należy się z Komendantem Wojewódzkim, że postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz do zbadania, czy zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej w jednym tylko aspekcie, a mianowicie, czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Do organu administracji orzekającego w sprawie należy ocena, czy w rozpatrywanym przypadku interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. W przeciwnym wypadku wszczęcie postępowania z art. 154 k.p.a. stawałoby się konkurencyjne dla innych trybów postępowania. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. również postępowanie dowodowe winno być prowadzone jedynie pod kątem ustalenia, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Co więcej, dla uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie odwołalności fakultatywnej (art. 154 i 155 k.p.a.) bez znaczenia jest czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem czy została wydana z jego niekwalifikowanym naruszeniem. Organ miał zatem obowiązek rozważyć możliwość zastosowania art. 154 § 1 k.p.a., który odwołuje się do takich pojęć jak "interes społeczny" czy "słuszny interes strony". Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 k.p.a. in fine. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony (art. 154 § 1 k.p.a.) muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., I OSK 553/06). Pojęcie "słuszny interes strony" ma charakter nieostry i niedookreślony. W orzecznictwie wyrażane jest stanowisko, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, nie pozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ przyjmuje ten sposób rozstrzygnięcia, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą. Treść "słusznego" a zatem kwalifikowanego interesu strony powinna być ustalana w danej sprawie i musi ulec konkretyzacji wynikającej z jej stanu faktycznego i prawnego. Kategoria interesu społecznego jest zaś pojęciem dynamicznym, stopniowalnym i zmiennym w czasie, co oznacza, iż także ono powinno być rozpatrywane na tle konkretnej sprawy. W interesie społecznym niewątpliwe pozostaje, aby stan faktyczny sprawy odpowiadał stanowi prawnemu, co jest elementem stabilności porządku prawnego. Nie jest przy tym wykluczona sytuacja, w której za weryfikacją decyzji ostatecznej przemawiać będzie zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że zastosowanie art. 154 k.p.a. jest możliwe niezależnie od tego, czy przedmiotem wniosku jest decyzja związana czy uznaniowa, istotne jest natomiast aby zastosowanie tego trybu nie doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem. Z samego charakteru decyzji administracyjnej nie można więc czynić przeszkody do uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 154 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1457/17). Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 K.p.a. musi być więc interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 K.p.a., należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 K.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06 publ. CBOSA). Należy jednocześnie podkreślić, że ustawowa przesłanka o jakiej mowa w art. 154 K.p.a. tj. słuszny interes strony, nie jest przesłanką abstrakcyjną, ale konkretną odnoszącą się do danej sprawy i wywodzoną z decyzji ostatecznej, co do której został uruchomiony tryb nadzwyczajny. Stąd nie jest możliwe wywiedzenie słusznego interesu strony tylko z art. 154 K.p.a., istnienie tego słusznego interesu musi wynikać z rozwiązań materialnoprawnych na podstawie których wydana została ostateczna decyzja, co do której uruchomiono tryb z art.154 K.p.a. Na podstawie art. 154 K.p.a. może być zmieniona lub uchylona decyzja ostateczna prawidłowa (wydana zgodnie z przepisami prawa), jak również decyzja wadliwa prawnie. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, nie jest zgodne z prawem, możliwe jest jego wzruszenie. Natomiast gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenie nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 K.p.a. W sytuacji zatem, gdy przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji względnie jej uchylenie, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną (której np. rozumienie od wydania decyzji "pierwotnej" uległo zmianie), to co do zasady nie ma przeszkód, by na gruncie omawianej regulacji doszło także do zmiany lub uchylenia decyzji o charakterze związanym. Warunkiem jest to, aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2893/17 publ. CBOSA). Z materiału dowodowego wynika, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 6 lutego 2012 r. i wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/10 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, zaś sprawa o wypłatę przedmiotowego ekwiwalentu w wyższej wysokości została wszczęta po dniu 20 listopada 2018 r. Powyższe, według organu, skutkuje brakiem podstaw do zmiany decyzji. Stanowisko Komendanta Wojewódzkiego jest nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności. W kwestionowanej w trybie art. 154 K.p.a. decyzji nr 33/2020 z 23 października 2020 r., organ w istocie podtrzymał literalną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, jakiej dokonał organ I instancji, wyłączającą możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., a wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po wspomnianej wyżej dacie. Po wydaniu wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach. Przepis art. 1 pkt 16 tej ustawy nadał nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji. Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulujący zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika, że art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu znowelizowanym stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r. Na gruncie spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, ukształtowało się jednolite stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. W wyroku z 1 października 2025 r. sygn. akt III OSK 487/22 NSA wskazał: "w procesie wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach fundamentalne znaczenie ma treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Nie budzi wątpliwości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym: "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze". NSA stwierdził, że w treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania. Odwołanie się zatem przez ustawodawcę w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach do "zasad", a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) uregulowań, które utraciły moc w następstwie wydania wskazanego wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę. Trybunał w motywach swojego wyroku z dnia 30 października 2018 r. stwierdził bowiem, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji". Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału. Nie może być wątpliwości, że podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. uwzględniającego wyrok TK i linię orzeczniczą sądów administracyjnych ukształtowaną po wydaniu tego wyroku przez TK nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa w kontekście brzmienia art. 115a ustawy o Policji i art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Jedną z przyczyn zastosowania art. 154 k.p.a. może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej, ponieważ celem zastosowania tego przepisu nie jest eliminowanie, na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, decyzji administracyjnej, ze względu na jej istotną wadliwość, ale ze względu na wystąpienie innych przesłanek, także tych pozaprawnych (wyrok NSA z 18 września 2019 r. sygn. I OSK 2893/17, lex nr 2721994). Z uwagi na powyższe, nie zasługuje na akceptację stanowisko wyrażone przez Komendanta Wojewódzkiego w zaskarżonej decyzji, że zmiana kwestionowanej decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a., byłaby sprzeczna z interesem społecznym, skutkując eliminacją prawidłowego rozstrzygnięcia. Za niewzruszalnością takiej decyzji nie może przemawiać przywoływana przez ten organ zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), ponieważ nie ma wystarczających racji, aby przedkładać dalsze formalne obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem. Z tych też względów zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego nr 2/25 z 30 maja 2025 r., wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 154 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i dlatego zasadnym było wyeliminowane ich z obrotu prawnego. Odnosząc się do podnoszonej przez Komendanta Wojewódzkiego kwestii przedawnienia, wskazać należy, że zgodnie z art. 107 ust. 1 i 2 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, jednak organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Rozważając, czy w stanie sprawy zaszły " wyjątkowe okoliczności", o jakich mowa w art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, organ niewątpliwie powinien uwzględnić fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 30 października 2018r., sygn. akt K 7/15. Na gruncie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wypowiedział się NSA w wyroku z 15 lipca 2020 r. sygn.. akt I OSK 2928/19 stwierdzając, że "nie można przez instytucję przedawnienia unicestwić uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenę prawną, wedle której art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nie może stanowić przeszkody do zastosowania w stanie sprawy art. 115a ustawy o Policji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na koszty te, w łącznej wysokości 497 zł, złożyły się: opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł (pkt II sentencji wyroku).