II SA/Ke 440/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2011r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. Z. 200 (dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania H. Z., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 2 kpa utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...], orzekającą na podstawie art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) o odmowie przeniesienia na rzecz wnioskodawczyni własności działki położonej w miejscowości P. gmina S. stanowiącej własność Skarbu Państwa, przydzielonej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] M. i F. małż. A. do bezpłatnego użytkowania, oznaczonej na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za Nr [..] numerem 164/2 o powierzchni 0,2100 ha. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Naczelnik Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] przejął nieodpłatnie na własność Państwa w zamian za emeryturę gospodarstwo rolne położone na terenie gminy Staszów, we wsi P. o powierzchni 2,69 ha, składające się z działek nr: 164, 154, 190, 197, 59, 78, stanowiących dotychczas własność M. i F. małż. A. Gospodarstwo przejęto bez budynków, które znajdują się na działce nr 164 o powierzchni 0,09 ha, stanowiącej obszar niezabudowany do korzystania z tych budynków. Do bezpłatnego użytkowania przydzielono działkę nr 154/2 o powierzchni 0,09 ha oraz działkę nr 164 o powierzchni 0,21 ha (łącznie 0,30 ha). Decyzja została wydana w oparciu o przepisy wówczas obowiązującej ustawy z dnia 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140). M. A. zmarł 8 września 1984r., zaś F. A. zmarła 26 stycznia 1992r. Wnioskiem z dnia 4 marca 2009r. H. Z., córka M. i F. A., mieszkająca na [...], wystąpiła do Starostwa Powiatowego o nieodpłatne przekazanie na własność działki gruntu nr ewid. 164 położonej w P. gm. S. wraz z budynkiem, w trybie art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) Wnioskodawczyni wskazała, że gruntu nie użytkuje, gdyż rośnie na nim las, a grunty są VI klasy. Następnie w dniu 9 marca 2010r. H. Z. zwróciła się do organu o zwrot działki nr 164 o powierzchni 0.09 ha, na której znajduje się budynek. W dniu 18 maja 2010r. organ przeprowadził oględziny, z których sporządzono protokół, z którego treści wynika, że H. Z. wnosi o zwrot działki o powierzchni 0.09 ha pod budynkami oraz działki o powierzchni 0,21 ha pozostawionej do dożywotniego użytkowania rodzicom zainteresowanej. Ponadto H. Z. oświadczyła, że działkę nr 164 użytkuje od zeszłego roku. Stwierdzono, że budynki zostały wyłączone z przekazanego gospodarstwa oraz ustalono w postępowaniu sądowym spadkobierców. Następnie organ dokonał podziału przedmiotowej działki nr 164 w celu wydzielenia działki siedliskowej o pow. 0,09 ha i działki pozostawionej do bezpłatnego dożywotniego użytkowania. W wyniku podziału powstała działka nr 164/2 o pow. 0,21 ha, stanowiąca grunty rolne pozostawione do bezpłatnego użytkowania oraz działka nr 164/1 o pow. 0,09 ha, stanowiąca użytki rolne zabudowane. Odmawiając H. Z. - decyzją z dnia [...] - przeniesienia własności działki nr 164/2 o powierzchni 0,21 ha organ I instancji wskazał, że nie spełnia ona ustawowego wymogu faktycznego władania tą działką. Wnioskodawczyni we wniosku z dnia 4 marca 2009r. podała, że nie użytkuje tego gruntu, gdyż jest tam las, a grunty są VI klasy, zaś w protokole z oględzin z dnia 18 maja 2010r. oświadczyła, że działkę te użytkuje od ubiegłego roku. Z oględzin działki nr 164/2 o pow. 0,21 ha wynika, że jest ona porośnięta samosiejkami i nie jest zagospodarowana. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji w swoim postępowaniu udowodnił, że sporna działka 164/2 nie była użytkowana rolniczo, w związku z czym należało uznać, że H. Z. nie włada faktycznie, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom tą nieruchomością. Wykładnia przepisu art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników wymaga, aby użytkowanie zstępnych miało charakter ciągły, całkowita rezygnacja z użytkowania tej działki na kilka lat przed złożeniem wniosku powoduje utratę uprawnień wynikających z tego przepisu. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek H. Z. w części dotyczącej zwrotu działki pod budynkami, obecnie nr 164/1 o pow. 0,09 ha, nie może zostać rozpatrzony w trybie postępowania administracyjnego, ponieważ decyzją z dnia [...] przekazano na rzecz Państwa gospodarstwo rolne należące do rodziców wnioskodawczyni bez budynków. Działka nr 164 o pow. 0,09 ha, stanowiąca obszar gruntu niezbędny do korzystania została zatem wyłączona z przejętego gospodarstwa rolnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję z dnia [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła H. Z., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że grunt o pow. 0,30 ha uprawia dopiero od śmierci przyrodniej siostry M. W., która po śmierci rodziców zamieszkiwała i uprawiała tę nieruchomość i płaciła podatki. Na dowód tego przedłożyła listę świadków. – mieszkańców wsi P. Zdaniem skarżącej problem powstał z tego powodu, że Starosta nie ustalał, czy ktoś przed nią uprawiał tę ziemię. Zakwestionowała także zapis w protokole oględzin, że nieruchomość leżała odłogiem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącej oświadczył, że wniosek o przeniesienia własności dotyczył nieruchomości oznaczonej nr działki 164, w tym 0,09 ha pod budynkami i 0,21 ha "dożywotki", nie dotyczył przeniesienia własności działki oznaczonej nr 154/2 o pow. 0,09 ha, która również była oddana decyzją z dnia [...] w bezpłatne użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania naruszyły przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a także powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia był przepis art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis art. 118 ust. 1 ustawy stanowi, że osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, przyznaje się nieodpłatnie na jej wniosek własność tej działki. Zgodnie zaś z ust. 2 osobie, której przysługuje prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność działki obejmującej budynki, w których znajdują się ten lokal i te pomieszczenia, o powierzchni niezbędnej do korzystania z tych budynków. Z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 i 2 art. 118 ustawy może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków (art. 118 ust. 2a ustawy). Z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] wynika, że na wniosek rodziców wnioskodawczyni M. i F. małż. A. przejęte zostało z dniem [...] na własność Państwa ich gospodarstwo rolne o obszarze 2,69 ha, położone we wsi P., składające się z działek nr 164, 154, 190, 197, 59, 78 (pkt 1 i 5). Z przejętego gospodarstwa rolnego wyłączone zostały budynki (pkt 2), znajdujące się na działce nr 164 o powierzchni 0,09 ha, stanowiącej obszar gruntu niezbędny do korzystania z tych budynków (pkt 3). Do bezpłatnego użytkowania przydzielono M. A. i jego żonie F. działkę gruntu rolnego oznaczoną nr 154/2 o pow. 0,09 ha oraz w działce nr 164 – 0,21 ha (łącznie 0,30 ha) (pkt 4). W podstawie prawnej decyzji podano przepis art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140). Zgodnie z art. 22 tej ustawy rolnik, który przekazał gospodarstwo rolne następcy lub Państwu, ma prawo do bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego o obszarze do 0,30 ha (ust. 1), zaś rolnik który przekazał gospodarstwo wraz z budynkiem ma prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich w rozmiarze niezbędnym do zaspokojenia potrzeb rolnika i jego rodziny. W niniejszej sprawie, z treści decyzji z dnia [...] wynika, że jedynie przepis art. 22 ust 1 miał zastosowanie, gdyż małż. A. otrzymali do bezpłatnego użytkowania działkę gruntu o powierzchni 0,30 ha – w działce nr 154/2 (0.09 ha) i w działce 164 (0,21 ha). Z treści decyzji wynika także, co słusznie zauważył organ odwoławczy, a czego w ogóle nie dostrzegł organ I instancji, że z przejętego gospodarstwa rolnego wyłączone zostały budynki, znajdujące się na działce nr 164 na obszarze o pow. 0,09 ha, niezbędnym do korzystania z tych budynków. W tym miejscu należy zauważyć, że wniosek H. Z. o przeniesienie własności dotyczył nieruchomości oznaczonej nr 164, w tym 0,09 ha pod budynkami i 0,21 ha "dożywotki" – łącznie 0,30 ha; nie dotyczył działki oznaczonej nr 154/2 o pow. 0,09 ha, która również była oddana decyzją z dnia 17 września 1979r. w bezpłatne użytkowanie. Organ I instancji w decyzji z dnia 22 lutego 2011r. rozstrzygnął tylko o żądaniu dotyczącym przyznania prawa własności nieruchomości o powierzchni 0,21 ha, która w wyniku dokonanego w sprawie podziału oznaczona została nr 164/2 (na mapie przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej na Nr [...]). Decyzja Starosty nie zawiera natomiast rozstrzygnięcia co do wniosku o nieodpłatne przeniesienia własności działki pod budynkami o pow. 0,09 ha, a z akt nie wynika także, aby wniosek ten został przekazany do odrębnego postępowania. Organ odwoławczy natomiast, uznając rozstrzygnięcie Starosty za prawidłowe co do działki 164/2 o pow. 0,21ha, jedynie w uzasadnieniu "na zakończenie" wskazał, że żądanie zwrotu działki o pow. 0,09 ha pod budynkami nie może być rozpatrzone w trybie postępowania administracyjnego, gdyż "obszar gruntu niezbędny do korzystania z budynków został wyłączony z przejętego gospodarstwa". Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik organu podał, że w ocenie organu grunt pod budynkami, czyli działka nr 164/1 nie została przejęta na rzecz Państwa i stanowiła własność przekazujących małżonków A., a obecnie ich spadkobierców, co było powodem braku rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu działki nr 164/1 o powierzchni 0,09 ha. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że działka nr 164/1 o powierzchni 0,09 ha stanowi własność spadkobierców małż. A., a nie Państwa. Już ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów wynika, że ujawnionym w ewidencji właścicielem działki nr 164 jest Skarb Państwa (k. 22 akt adm.). Ponadto wadliwość rozumowania organów orzekających potwierdza analiza poniższych przepisów. Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu przez małż. A. (decyzja z dnia [...]) nastąpiło na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140). Zgodnie z przepisem art. 51 tej ustawy, rolnik mógł wyłączyć z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu budynki (lub niektóre z nich oraz inwentarz żywy i martwy), które stanowiły wówczas odrębny przedmiot własności, z którą związana była służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z budynków (art. 51 ust. 1 i 2). Ustawa ta przewidywała więc wyjątek od zasady superficies solo cedit, określonej w art. 46 § 1 k.c. Taki stan prawny istniał do dnia 1 stycznia 1983r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 268), która w art. 76 uchyliła poprzednio obowiązującą ustawę. Nowa ustawa powróciła do zasady superficies solo cedit, stanowiąc w art. 57 o możliwości wyłączenia i zachowania przez rolnika, przekazującego gospodarstwo rolne Państwu, własności działki gruntu, na której wzniesione są budynki (lub ich części, a także inwentarz żywy i martwy). Po wejściu w życie tej ustawy nastąpiło więc zróżnicowanie sytuacji prawnej rolników w zależności od tego, w jakiej dacie wydana została decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo: jeżeli nastąpiło to przed datą 1 styczeń 1983r. (jak w sprawie niniejszej) rolnik mógł zachować jedynie własność budynków, jeżeli po tej dacie – własność działki wraz z wzniesionymi na niej budynkami. Rozwiązaniem tego problemu stał się art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53), zgodnie z którym właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki wzniesiono. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. Z przepisu tego wynika także, że o przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka właściwy organ administracji państwowej. Aby ubiegać się o prawo nieodpłatnego nabycia własności działki należy legitymować się tytułem własności do budynków – być ich właścicielem także z tytułu dziedziczenia oraz wykazać, że znajdują się one na działce, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. Przepis art. 6 przyznaje roszczenie każdemu właścicielowi budynków, bez względu na to kiedy i jak je nabył, o ile budynki te znajdują się na działce wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. Celem uprawnienia określonego w tym przepisie jest zwrócenie właścicielowi budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, a tym samym zniesienie odrębnej od gruntu własności budynków (p. wyrok NSA z dnia 9.V.1995r. sygn. akt SA/Łd 983/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 87, wyrok NSA z dnia 1.XII.2010r., sygn. akt I OSK 1648/10). W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o nieodpłatne przyznanie własności m.in. działki nr 164/1 o pow. 0,09 ha pod budynkami Ponieważ przekazanie gospodarstwa na rzecz Państwa w sprawie niniejszej nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1983r. właścicielowi budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki wzniesiono. Zatem skarżącej, po wykazaniu, że jest właścicielem budynków przysługiwałaby nieodpłatnie własność działki gruntu nr 164/1 pod budynkami. Uznać zatem należy, że w sprawie niniejszej organ I instancji nie rozstrzygnął o części wniosku skarżącej, nie zastosował przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym co do działki nr 164/1 o pow. 0,09 ha. W związku z tym uchyleniu uległa ta decyzja oraz zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawierająca wadliwe uzasadnienie tego problemu. Odnosząc się do legalności rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przeniesienia na rzecz wnioskodawczyni własności działki nr 164/2 o pow. 0,21 ha Sąd podziela stanowisko organu, że przepis art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników wymaga spełnienia łącznie dwóch przesłanek: wnioskodawca musi być zstępnym osoby, której przysługiwało prawo bezpłatnego użytkowania działki i jednocześnie faktycznie władać nią w zakresie odpowiadającym uprawnieniom przysługującym zmarłemu rolnikowi. To oznacza, że przepis ten wymaga, aby najpóźniej z chwilą śmierci uprawnionego rolnika działka gruntu pozostająca w dożywotnim użytkowaniu była przejęta w posiadanie przez zstępnego rolnika i nieprzerwanie przez niego posiadana w zgodzie z jej przeznaczeniem (por. wyrok NSA z dnia 23.III.1993r. - sygn. akt SA/Wr 1823/92 (ONSA 1994, Nr 3, poz. 88), wyrok NSA z dnia 30.V.2008r. - sygn. akt II OSK 588/07, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19.XI.2009r. - sygn. akt II SA/Ol 664/09, wyrok NSA z dnia 29.IX.2010r. - sygn. akt I OSK 1609/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5.VIII.2009r. - sygn. akt VIII SA/Wa 43/09, wyrok WSSA w Białymstoku z dnia 9.VII.1998r. - sygn. akt SA/Bk 1482/97 (ONSA 1999/2/62)). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organ, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie wyjaśnił posiadania nieruchomości nr 164/2 o pow. 0,21 ha od daty śmierci rolników, którzy przekazali nieruchomość na rzecz Państwa, do daty złożenia wniosku o nieodpłatne przekazanie tej nieruchomości. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien ustalić dokładnie ten stan, przeprowadzając m.in. dowód z przesłuchania H. Z. oraz innych spadkobierców małż. A. Ponadto organ rozstrzygnie o żądaniu dotyczącym działki nr 164/1 o powierzchni 0,09 ha, uwzględniając przedstawioną wykładnię przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a, 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 135, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w wyroku.