I OSK 1609/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 29 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych S. H., Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 37/09 w sprawie ze skargi Z. M., M. H. i S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycie prawa własności nieruchomości gruntowej oddala skargi kasacyjne Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 37/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w punkcie 1 oddalił skargę Z. M., S. H. i M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości gruntowej. W punkcie 2 i 3 Sąd przyznał wynagrodzenie dla pełnomocników skarżących ustanowionych w ramach prawa pomocy. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. S. H., M. H. i Z. M. domagali się przywrócenia im własności działki nr [...], użytkowanej przez nich po śmierci matki A. H. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie uchyliło decyzję Starosty G. z dnia [...] lutego 2008 r. przyznającą S. H., M. H. i Z. M. nieodpłatnie prawo własności nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], położoną w L. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wskazało na uchybienia postępowania wyjaśniającego, zalecając zbadanie okoliczności, czy grunty były użytkowane po śmierci A. H. w oparciu o wszelkie środki dowodowe. Kolegium zwróciło także uwagę na konieczność zbadania, czy nie doszło do wygaśnięcia użytkowania gruntu, w myśl art. 255 K.c. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak [...], Starosta G., na podstawie art. 118 ust.1, 2a i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz.291 ze zm.)., odmówił nieodpłatnego przyznania prawa własności nieruchomości gruntowej, oznaczonej numerem działki [...], o powierzchni 0,50 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym L., gmina K., na rzecz S. H., M. H. i Z. M. Organ zebrał materiał dowodowy w postaci dokumentacji Wójta Gminy K., dokumentów Agencji Nieruchomości Rolnych, danych z rejestru gruntów i budynków. Przeprowadził oględziny nieruchomości oraz rozprawę administracyjną, w trakcie której przesłuchano wskazanych przez wnioskodawców świadków. Starosta ustalił, ze decyzją z dnia [...] września 1975 r., Naczelnik Gminy w K. przejął z urzędu na własność Państwa gospodarstwo rolne A. H., wraz z budynkami za rentę starczą, pozostawiając w jej użytkowaniu działkę gruntową bez określenia numeru działki. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1979 r. zmieniono za zgodą stron decyzję z dnia [...] września 1975 r., w ten sposób, że A. H. przyznano prawo do użytkowania działki gruntu nr [...], o powierzchni 0,50 ha. W dniu [...] czerwca 1983 r. A. H. zmarła. Pismem z dnia [...] października 2001 r., skierowanym do Starosty G., Wójt Gminy K., po stwierdzeniu, że działka nr [...] nie jest użytkowana przez zstępnych zmarłej A. H., wystąpił o wykreślenie dożywotniego użytkowania działki. Agencja Nieruchomości Rolnych, w związku z ustaleniem, że brak jest osób użytkujących rolniczo działkę nr [...], wystąpiła o zmianę w planie zagospodarowania przestrzennego tej działki i przeznaczenie jej na funkcję rekreacyjno-mieszkaniową. [...] listopada 2007 r. pracownicy Agencji Nieruchomości Rolnych przeprowadzili lustrację działki i stwierdzili, że pozostaje ona niezagospodarowana, porośnięta perzem. Właścicielem działki jest Skarb Państwa-Agencja Nieruchomości Rolnych. Brak jest zapisów o istnieniu jakichkolwiek praw do nieruchomości, w tym prawa dożywotniego użytkowania. Zdaniem organu, nie znajdują potwierdzenia twierdzenia wnioskodawców o użytkowaniu działki. Starosta nie uwzględnił wniosku o przesłuchanie świadka W. S., gdyż miała ona potwierdzić jedynie fakt ręcznego zbierania siana na działce nr [...], a więc nie wniosłaby niczego nowego do sprawy. Organ, nawiązując do przepisów art. 252-265 K.c., stwierdził, że wnioskodawcy nie udowodnili użytkowania działki w rozumieniu tych przepisów. Fakt jednokrotnego lub dwukrotnego w roku koszenia traw za pomocą kosy i sierpa, a do tego tylko z części działki, nie uzasadnia poglądu o prawidłowym użytkowaniu gruntu. W odniesieniu do działki rolnej, nie nosi znamion prawidłowej gospodarki pozostawienie działki jako ugoru porośniętego wieloletnimi ekspansywnymi chwastami, a także przypadkowo wysianymi drzewami. Wnioskodawcy nie spełnili zatem przesłanek nieodpłatnego przeniesienia własności działki. Odwołanie wniósł S. H. Podniósł, że po śmierci matki wspólnie z bratem M. H. i z Z. M, uprawiali na działce zboże i ziemniaki. Wskazał, że potwierdzili to świadkowie H. H. i F. K., który wykonywał prace swoim sprzętem. W ten sposób działka była uprawiana do 2001 r. Od tegoż roku 2001, działka była częściowo orana, a częściowo była zostawiana na koszenie trawy na łące. Siano było potrzebne do uszczelniania pasieki pszczelej. W ten sposób, zdaniem odwołującego się, działka jest uprawiana do dnia dzisiejszego. Odwołanie wniósł także M. H. Potwierdził, ze wnioskodawcy użytkowali działkę po śmierci matki i użytkują ja do chwili obecnej. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powołało się na art. 118 ust.1 i 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz.291 ze zm.). Organ odwoławczy zaakcentował, że w myśl tego przepisu, z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki może wystąpić zstępny osoby uprawnionej, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością. Oznacza to wymóg osobistego użytkowania nieruchomości przez zstępnego. Za bezsporne uznało Kolegium okoliczności dotyczące przejęcia nieruchomości na własność Państwa, pozostawienia działki w dożywotnim użytkowaniu A. H. i fakt, że wnioskodawcy są zstępnymi A. H. Kwestią wątpliwą jest władanie przez wnioskodawców działką po śmierci matki. Według Kolegium, materiał dowodowy został przez organ I instancji szczegółowo zbadany i przeanalizowany oraz poddany ocenie, z zachowaniem reguł określonych przepisem art. 107 § 3 K.p.a. Zakwestionowanie twierdzeń wnioskodawców o użytkowaniu działki przez organ pierwszej instancji i tym samym niespełnienie przesłanek z art. 118 ust.2a ustawy było, w ocenie Kolegium, prawidłowe. Uzasadnienie jest logiczne, spójne i konsekwentne, zaś przeprowadzona analiza materiału dowodowego w pełni odpowiada wymaganiom określonym przepisami K.p.a. Nadto, organ pierwszej instancji zastosował się do wskazań Kolegium, zawartych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli Z. M., S. H. i M. H. Zażądali zmiany zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie skarżącym prawa własności działki nr [...], położonej w L. Zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 118 ust.1, 2a, 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez przyjęcie, że skarżący nie wykonywali władztwa nad działką 90/5, położoną w L., a w konsekwencji nie wykazali przesłanek pozwalających przenieść na nich nieodpłatnie prawa własności działki. Nadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania poprzez pominięcie dowodu z przesłuchania pracownika Urzędu Gminy K., który przyjmował wnioski skarżących już w 1993 r. na okoliczność wystąpienia skarżących z wnioskiem o nabycie własności działki, a w konsekwencji zaniechanie stwierdzenia nabycia przez skarżących własności działki z mocy prawa już w 1993 r. Skarżący podnieśli, że przepis art. 118 ust.2a ustawy eksponuje utrzymywanie "władztwa" nad działką, zakreślając jedynie granice jego wykonywania do użytkowania. Nie wskazuje na zasady prawidłowej gospodarki, intensywność korzystania z gruntu, czy zakres upraw. Podkreślili, że uprawiali grunt, czerpali z niego pożytki, a zatem użytkowali działkę jak ich poprzednik. Zmniejszyli, po 1997 r., zakres prac, ale utrzymują władztwo nad działką. Zauważyli, że skoro nabycie następuje z mocy prawa, to nabyli własność działki z chwilą złożenia pierwszych wniosków w 1993 r. Wówczas działka była w całości orana i uprawiana. Niezbędne było zatem przeprowadzenie dowodów z zeznań pracowników Urzędu Gminy, przede wszystkim pracownika który przyjmował wniosek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji za kwestię determinującą rozstrzygnięcie uznał ustalenie, czy skarżący, jako zstępni po A. H., której przysługiwało bezpłatne, dożywotnie prawo użytkowania działki z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, spełniają przesłanki do nieodpłatnego przyznania na własność tejże działki, trybie przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz.291 ze zm.). W myśl art. 118 ust.1 tej ustawy, osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Zgodnie zaś z art. 118 ust.2a, z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust.1 może wystąpić również zstępny tej osoby, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością, jeżeli jednak uprawnieni są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków. Zdaniem Sądu, przesłanka władania oznacza władanie, które przejawia się w użytkowaniu konkretnej nieruchomości, którego zakres będzie odpowiadał uprawnieniom zmarłego rolnika. To władanie winno urzeczywistniać się poprzez czynności związane z użytkowaniem nieruchomości. Takie "władztwo" nad nieruchomością i jej użytkowanie musi być realne, a przede wszystkim musi występować nieprzerwanie do dnia wydania decyzji w trybie art. 118. Sąd przypomniał, że organy ustaliły brak użytkowania działki nr [...] w 2001 r., 2007 r. oraz w 2008 r. i wskazał dowody, na których organy oparły się w tym zakresie (pismo Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2001 r., wystąpienie Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] listopada 2001 r., ustalenia pracowników Agencji z 2001 r., zeznania świadka C. A., oględziny działki przeprowadzone w dniu [...] czerwca 2008 r. z udziałem stron), nie dając wiary skarżącym. W ocenie Sądu, nie można organom obu instancji zarzucić braku spójności w przeprowadzonych wywodach, czy też niewłaściwej wykładni przepisów. Ocena faktów znajduje oparcie w powoływanych dokumentach. Organy nie nadużyły zasady swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 K.p.a. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł niedoskonałości w sposobie formułowania części uzasadnienia zaskarżonej decyzji przeznaczonej na samodzielna ocenę stanu faktycznego sprawy. Kolegium w sposób nadmierny powoływało się na ustalenia poczynione przez organ I instancji – przyjmując je jako własne i zbyt akcentując funkcję kontrolną nad organem I instancji. Uchybienie to, według Sądu, nie wywarło istotnego wpływu na wynik sprawy. Odnośnie do zarzutu zaniechania przeprowadzenia w toku postępowania administracyjnego dowodu z przesłuchania w charakterze świadka pracownika Urzędu Gminy K., który miał przyjmować wnioski skarżących już w 1983 r. Sąd, powołując się na art. 78 § 2 K.p.a., stwierdził, że organ może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba, że mają one znaczenie dla sprawy. Sąd zauważył, iż w dokumentacji nie odnaleziono jakiegokolwiek potwierdzenia wcześniejszego złożenia przez strony żądania w tym zakresie. Z uwagi na treść przepisów przejściowych i końcowych ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka pracownika Urzędu Gminy K., który miał przyjmować wnioski skarżących w 1983 r. nie mogło mieć znaczenia dla sprawy. Skargę kasacyjną wniósł S. H. Zaskarżył wyrok w punkcie 1 oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 118 ust.1 i 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz.291 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, ze skarżący wraz z rodzeństwem tj. M. H. i Z. M. nie użytkowali przedmiotowej nieruchomości w zakresie odpowiadającym uprawnieniom zmarłej A. H. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że po 2001 r. działka była świadomie użytkowana pod katem zbioru siana potrzebnego do prowadzenia działalności pszczelarskiej. Bez względu na to, czy sposób użytkowania tej działki uległ zmianie w porównaniu z latami 1993-2001, wnioskodawcy nadal użytkowali działkę i korzystali z niej stosownie do swoich potrzeb. Miejsca wykaszane kosą i intensywność prac była uzależniona z jednej strony od jakości rosnącej trawy, a drugiej od zapotrzebowania siana na pasieki. Działka przez cały okres posiadania była użytkowana zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki i stale wykorzystywana do celów rolniczych. Wnioskodawcy uprawiali ziemie w zakresie swoich potrzeb i czerpali z niej korzyści. Po zakończeniu zbiorów siana ziemia nie leżała odłogiem, ale za zgodą wszystkich wnioskodawców F. K. wypasał tam byki. Skarżący zauważył, że przy wydawaniu decyzji pominięto możliwości finansowe wnioskodawców i użytkowania przez nich działki pod kątem potrzeb działalności pszczelarskiej. Ziemię odziedziczono po rodzicach, a w miarę upływu czasu zmieniano sposób prowadzonej działalności dostosowując się do praw rynku. Błędna jest zatem wykładnia Sądu i organu, iż zakres prac wykonywanych na działce nie dowodził faktycznego nad nią władztwa. Skargę kasacyjną złożyła także Z. M. Zaskarżyła wyrok w punkcie 1 oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 118 ust.1 i 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, ze skarżąca Z. M. wraz z braćmi M. H. oraz S. H. nie użytkowali nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem działki [...] o pow. 0,50 ha położonej w obrębie ewidencyjnym L. w gminie K. w zakresie odpowiadającym uprawnieniom zmarłej matki A. H. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Z. M. podniosła, że od wielu lat prowadzi działalność pszczelarską. Działka nr [...] była przez nią oraz jej braci użytkowana czynnie do dnia złożenia wniosku o przyznanie własności tej nieruchomości. Skarżąca faktycznie władała nieruchomością, przy czym w początkowym okresie władztwo to było wykonywane w sposób najszerszy, natomiast od około 2001 r. ograniczyła prowadzoną na własny rachunek działalność rolniczą do działalności pszczelarskiej. Nie spowodowało to zaprzestania użytkowania nieruchomości oraz zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej przez skarżącą oraz jej rodzeństwo. W ocenie skarżącej miała ona prawo używać nieruchomość w taki sposób, jaki odpowiada prowadzonym przez nią profilom działalności rolniczej, tj. pszczelarstwu. Działalność ta stanowi stałe źródło utrzymania skarżącej. Zdaniem skarżącej, wykonywała ona na nieruchomości wszelkie czynności, jakie w jej ocenie były niezbędne dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przy prowadzeniu przez nią działalności pszczelarskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszą się jednocześnie do obu wniesionych skarg kasacyjnych, gdyż takie same są zgłoszone w nich podstawy kasacji. Przed szczegółową analizą podstawy skargi kasacyjnej, wskazanej w obu skargach kasacyjnych, odnotować trzeba brak precyzji w opisie sposobu naruszenia przepisów art. 118 ust.1 i 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz.291 ze zm.). Błędna wykładnia, o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., polega na nieprawidłowym odczytaniu treści normy prawa materialnego. W uzasadnieniu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy przepis ten wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 24/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 266229). Opis sposobu naruszenia wskazany w podstawach kasacji oraz uzasadnienia skarg kasacyjnych nie spełniają tego wymogu. Opis ten mieści w sobie kwestionowanie ustalonej okoliczności faktycznej (nieużytkowanie nieruchomości w zakresie odpowiadającym uprawnieniom A. H.) oraz niepodciągnięcie stanu faktycznego, który według wnioskodawców miał miejsce (użytkowanie nieruchomości do 2001 r. w całości, a następnie w części) pod hipotezę art. 118 ust. 2a w związku z art. 118 ust.1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W związku z tym przypomnieć należy przede wszystkim, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Okoliczności faktyczne mogą być podważane w skardze kasacyjnej wyłącznie w drodze zarzutu naruszenia norm prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 764/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 443689). Nadto, skarżący nie zgłosili zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, a w świetle art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie można utożsamiać obu form naruszenia prawa materialnego. Wadliwości te skutkują oceną, iż skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do korygowania, uzupełniania, czy uściślania podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1588/04, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1436/04, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 236857). Niezależnie od wadliwości skarg kasacyjnych odnotować można, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 118 ust.1 i 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wskazał, że władanie, o którym mowa w art. 118 ust.2a tej ustawy, polega na użytkowaniu nieruchomości, którego zakres odpowiada uprawnieniom zmarłego rolnika. Nie budzi także wątpliwości prawidłowość przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny braku podstaw do zastosowania wobec ustalonego stanu faktycznego dyspozycji art. 118 ust.2a w związku z art. 118 ust.1 omawianej ustawy. Po pierwsze, w chwili rozstrzygania wniosku skarżący nie sprawowali faktycznego władztwa nad nieruchomością. Wymóg władania nieruchomością przez zstępnych osoby uprawnionej dotyczy zaś także momentu rozstrzygania przez organy (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 588/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 505312). Po drugie, zachowanie wnioskodawców po 2001 r., polegające zaprzestaniu jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych na działce i sporadycznym skoszeniu rosnącej na działce trawy, nie stanowiło użytkowania odpowiadającego uprawnieniu zmarłej A. H. Ugorowanie działki rolniczej nie może być uznane za władanie nieruchomością w zakresie odpowiadającym uprawnieniom zmarłego użytkownika nieruchomości. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.