II SA/Ke 441/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2020 r. w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie na uchwałę Rady Miejskiej w Ożarowie z dnia 6 listopada 2019 r. nr XVII/88/2019 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik I. stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części. Rada Miejska w Ożarowie uchwałą nr XVII/88/2019 z dnia 6 listopada 2019 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019., poz. 506 ze zmianami) oraz art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2 ust. 3 w związku z art. 6j ust. 1 pkt 1 ust 2, ust 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1454 ze zmianami), dalej w skrócie u.c.p.g.", uchwaliła, co następuje: § 1. 1. Dokonuje wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, o których mowa w art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tj. od gospodarstwa domowego. 2. Ustala stawkę miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny w wysokości: a) dla gospodarstwa domowego jednoosobowego - 12 zł b) dla gospodarstwa domowego dwuosobowego - 24 zł c) dla gospodarstwa domowego trzyosobowego - 36 zł d) dla gospodarstwa domowego czteroosobowego i większego - 48 zł 3. Ustala wyższą stawkę miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane z nieruchomości w sposób selektywny, w wysokości: a) dla gospodarstwa domowego jednoosobowego - 30 zł b) dla gospodarstwa domowego dwuosobowego - 60 zł c) dla gospodarstwa domowego trzyosobowego - 80 zł d) dla gospodarstwa domowego czteroosobowego i większego - 110 zł. Natomiast w § 2 uchwalono stawkę opłaty za pojemnik na odpady komunalne zmieszane od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, zróżnicowaną w zależności od wielkości pojemnika i od tego czy odpady są zbierane selektywnie czy też nie, zaś w § 3 ustalono stawkę ryczałtową opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok kalendarzowy od właścicieli nieruchomości, na której znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe w wysokości 60 zł - gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny i 100 złotych - gdy nie są zbierane w sposób selektywny. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, Prokurator Rejonowy w Opatowie zarzucił naruszenie: art. 6j ust. 2a w związku z art.6j ust 2 w związku z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w związku z § 135 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. 2016.283), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na ustaleniu w § 1 ust. 1 i 3 tej uchwały miesięcznej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że naruszenie art. 6j ust. 2a w związku z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. polegało na ustaleniu jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, zróżnicowanej w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość i od rodzaju zabudowy. Wprowadzono więc stawki miesięcznej opłaty, którą jednak zróżnicowano w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. W aktualnym stanie prawnym podstawą różnicowania stawek opłat jest wyłącznie upoważnienie wynikające z art. 6j ust. 2a ustawy, zawierające zamknięty katalog przesłanek (kryteriów) różnicowania opłat. W tym zamkniętym katalogu ustawodawca nie umieścił przesłanki liczby osób w gospodarstwie domowym. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16, który skarżący obszernie przytoczył. Zdaniem wnoszącego skargę Rada Miejska w Ożarowie błędnie utożsamiła przewidziane w art. 6j ust. 2a pojęcie "liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość" z kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym, a ponadto wprowadziła nieznane ustawie kryterium podziału gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich pozostających i zróżnicowała na tej podstawie wysokości stawki opłaty zagospodarowanie odpadami (Wyrok WSA w Łodzi z 29 listopada 2016 r. I SA/Łd 857/16). Odnośnie naruszenia § 135 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", autor skargi zacytował art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i stwierdził, że przepis ten upoważnia Radę Miejską w Ożarowie do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ożarowie wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że w przypadku nieruchomości zamieszkałych, rada gminy może ustalić opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, różnicując ją w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość. Możliwość tę potwierdza art. 6j ust. 2a ustawy. Organ dodał, że zgodnie z opinią Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach oraz stanowiskiem Ministra Klimatu zaprezentowanym w piśmie Nr DGO-III.050.72.2019.MK, dopuszczalne jest wybranie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, m.in. z uwzględnieniem różnicowania stawki opłaty w zależności od liczy zamieszkujących go osób. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że art. 6j ust. 2a u.c.p.g. został wprowadzony celowo, aby umożliwić gminom w miarę elastyczne ustalanie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Gdyby ustawodawca zamierzał umożliwić różnicowanie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyłącznie w przypadku wyboru jednej z metod określonych w art. 6j ust. 1, to uczyniłby to wprost. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zawarte w skardze zarzuty są uzasadnione. Zaskarżona uchwała została podjęta 6 listopada 2019 r., a więc po nowelizacji ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie tej ustawy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579), która weszła w życie 6 września 2019 r. Zgodnie z art. 6 j: ust.1. W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1)liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2)ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3)powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. ust. 2. W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. ust. 2a. Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. W stosunku do poprzedniego brzmienia powyższej części art. 6j u.c.p.g. zmianie uległ tylko ust. 2a, wprowadzając w zdaniu drugim możliwość stosowania przez radę gminy łącznie różnych kryteriów różnicujących stawki opłaty. Nie może jednak budzić żadnych wątpliwości to, że chodzi tu o kryteria wymienione w tym ustępie, a więc możliwość różnicowania stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Tymczasem Rada Gminy w Ożarowie na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. (zgodnie z którym rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy) dokonała wyboru metody przewidzianej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., a więc opłaty od gospodarstwa domowego i ustaliła stawkę tej opłaty, zróżnicowaną według nieprzewidzianego ustawą kryterium ilości osób, z jakich składa się gospodarstwo domowe. Niewątpliwie takie zróżnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 6j ust. 2 oraz ust. 2a u.c.p.g.. Chociaż bowiem art. 6k ust. 1 pkt 1 dopuszcza stosowanie więcej niż jednej metody ustalania opłaty na obszarze gminy, ale czym innym jest opłata liczona na podstawie metody przewidzianej w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.s.p.g. (liczba mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość), a czym innym ilość osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym. Na jednej bowiem nieruchomości może zamieszkiwać kilka osób, które nie pozostają ze sobą we wspólnym gospodarstwie domowym. Zdaniem Sądu dokonana przywołaną na wstępie ustawą z 19 lipca 2019 r. zmiana u.c.p.g. nie pozbawia aktualności utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo wyroki NSA z 19 lutego 2019 r. sygn. II FSK 3267/18, z 6 maja 2016 r. sygn. II FSK 16/16, wyroki WSA o sygnaturach I SA/Bd 241/18, I SA/Bd 31/20, I SA/Gd 127/20, I SA/Łd 857/16 – wszystkie dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych) stanowiska, zgodnie z którym zróżnicowanie opłaty ustalonej metodą przewidzianą w art. 6j ust. 2 (a więc od gospodarstwa domowego) według ilości osób, z jakich to gospodarstwo domowe się składa, było możliwe tylko w okresie pomiędzy 6 marca 2013 r., kiedy to ustawą z 25 stycznia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 228) do art. 6k dodano ust. 4 (zgodnie z którym rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust.1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat), a 31 stycznia 2015 r. Poczynając bowiem od 1 lutego 2015 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 87) art. 6k ust. 4 zmienił swoją treść, przewidując jedynie w odniesieniu do opłat od gospodarstw domowych zwolnienie w całości lub w części od tych opłat ze względu na niski dochód. Podkreślenia wymaga, że z tą samą datą, a więc poczynając od 1 lutego 2015 r. ustawodawca wprowadził maksymalne stawki opłat inne dla opłat liczonych metodą przewidzianą w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g (2% miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za mieszkańca), a inne w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 2, a więc od gospodarstwa domowego (5,6%przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem – za gospodarstwo domowe). Zdaniem Sądu potwierdza to stanowisko, że nie jest dopuszczalne różnicowanie stawki ustalonej metodą przewidzianą w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., a więc za gospodarstwo domowe w zależności od ilości osób, jakie to gospodarstwo domowe tworzą. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność § 1 zaskarżonej uchwały, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zmianami), dalej P.p.s.a. W skardze jej autor domagał się stwierdzenia nieważności całej uchwały. Skarga nie zawiera jednak żadnych zarzutów odnoszących się do § 2 i 3 i 4 (którym powierzono wykonania uchwały Burmistrzowi Ożarowa), § 5 (regulującego kwestię utraty mocy poprzedniej uchwały) oraz § 6 (przewidującego ogłoszenie uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego i określającego datę wejścia w życie zaskarżonej uchwały), a Sąd nie dopatrzył się z urzędu naruszenia przepisów przez Radę Gminy w tej części zaskarżonej uchwały. Dlatego też skarga w pozostałej części podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.