II SA/Ke 446/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2010r. sprawy ze skargi T.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia T.S., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] znak: [...] o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego zgłoszonych przez T.S. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako WINB, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K., dalej jako PINB, z dnia [...] nakazującą T.S., jako inwestorce, rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na posesji przy ul. M. w K., nr ewid. 877. Skarga T.S. na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 grudnia 2007r. sygn. II SA/Ke 505/07. Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. II OSK 501/08. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od wskazanego wyżej wyroku. Postanowieniem z dnia [...] WINB uchylił postanowienie PINB z dnia [...] o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów T.S. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym z dnia [...] Powodem uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji było niedoręczenie zobowiązanej upomnienia oraz wadliwość tytułu wykonawczego. W dniu 30.09.2009r. PINB przeprowadził kontrolę na działce nr 877 przy ul. M. w K. stwierdzając, że rozebrana została środkowa część budynku objętego ww. decyzją rozbiórkową, pozostały natomiast dwie skrajne części tego budynku. Powyższe skutkowało upomnieniem z dnia 30.09.2009r., w którym PINB wezwał T.S. do wykonania obowiązku rozbiórki, a następnie doręczeniem zobowiązanej tytułu wykonawczego z dnia 30 października 2009r., którym wszczęto postępowanie egzekucyjne dotyczące nałożonego obowiązku. Postanowieniem z dnia [...] WINB uchylił postanowienie PINB z dnia 26 [...] o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów T.S. z dnia [...] w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym z dnia 30 października 2009r. Powodem uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji była w dalszym ciągu niezgodność obowiązku określonego w tytule wykonawczym z treścią obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej. Po raz kolejny PINB wszczął postępowanie egzekucyjne wydając w dniu [...] nowy tytuł wykonawczy, na który T. S. wniosła zarzuty. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] PINB uznał te zarzuty za nieuzasadnione. W zażaleniu na powyższe postanowienie zobowiązana zarzuciła, że wydając tytuł wykonawczy organ naruszył przepisy art. 33 § 1 pkt 1, 3, 5 i 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Istnienie bowiem na przedmiotowej działce dwóch budynków gospodarczych zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, wobec którego nie wyrażono sprzeciwu skutkuje uznaniem, że obowiązek rozbiórki wygasł. W konsekwencji według zobowiązanej obowiązek wynikający z tytułu egzekucyjnego jest niewykonalny, albowiem faktyczne przesłanki decyzji, z której on wynika nie odpowiadają rzeczywistości. Zobowiązana podniosła ponadto, że postanowienie ŚWINB z dnia 1 lutego 2010r. nie było jeszcze prawomocne w dniu wystawienia tytułu wykonawczego z dnia 8 lutego 2010r. Stwierdziła, że z uwagi na umorzenie postępowania egzekucyjnego wcześniej powinno zostać wydane postanowienie o wznowieniu tego postępowania, a zobowiązana powinna otrzymać nowe upomnienie, nie zaś kopię wcześniejszego upomnienia, które tak jak wszystkie inne czynności egzekucyjne zostało uchylone postanowieniem z dnia 1 lutego 2010r. Rozpatrując zażalenie WINB wskazał, że T. S. dokonała zgłoszenia zamiaru budowy dwóch budynków gospodarczych, a następnie zrealizowała jeden duży budynek gospodarczy odpowiadający powierzchni dwóch zgłoszonych budynków oraz powierzchni między tymi budynkami. Działania te pozwoliły na uznanie, że doszło do samowolnej budowy budynku gospodarczego wymagającego pozwolenia na budowę, w wyniku której orzeczono nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Zgodność z prawem decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego została potwierdzona wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Egzekucji zatem podlega obowiązek rozbiórki całego wybudowanego samowolnie budynku gospodarczego. Dokonanie rozbiórki środkowej części tego budynku nie zmienia faktu, że rozbiórce podlegają też pozostałe jego części. Odnośnie zarzutu braku doręczenia zobowiązanej nowego upomnienia podniesiono, iż umorzenie postępowania egzekucyjnego wszczętego konkretnym tytułem wykonawczym nie oznacza uchylenia upomnienia, które jest wysyłane przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, tj. przed wystawieniem tytułu wykonawczego. Upomnienie z uwagi na to, że poprzedza wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie jest uważane za czynność zapadającą w postępowaniu egzekucyjnym. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. S. wniosła o uchylenie postanowień obu instancji zarzucając organom naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 162 k.p.a., jak również naruszenie art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu skargi jej autorka podtrzymała dotychczasową argumentację podnosząc, iż nałożony obowiązek wygasł i okazał się niewykonalny, z powodu doprowadzenia do stanu ze zgłoszenia. Aktualnie bowiem na działce istnieją dwa odrębne budynki gospodarcze, na wykonanie których nie wniesiono sprzeciwu. Uzasadniając zarzut niewykonalności obowiązku skarżąca przytoczyła wyrok z dnia 15 czerwca 1999r., w którym NSA uznał, że "niewykonalność zrodzona później może być podstawą uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na jej bezprzedmiotowość". Skarżąca powołując się na literaturę przedmiotu oraz orzecznictwo sądowe stwierdziła, że bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej m.in. na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany stanu prawnego w przypadku gdy przewiduje ona taki skutek. Nadto skarżąca zarzuciła organom brak skonkretyzowania obowiązku polegającego na wskazaniu jaki budynek gospodarczy podlega rozbiórce, oraz nie doręczenie jej nowego upomnienia, po umorzeniu wcześniejszego postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 14 października 2010r. pełnomocnik T. S. wyjaśnił, że w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o rozbiórce z dnia 2 kwietnia 2007r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie utrzymał w mocy decyzję własną o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Od tej decyzji została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie ŚWINB z dnia 12 maja 2010r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów skarżącej dotyczących postępowania egzekucyjnego w sprawie dokonania rozbiórki budynku gospodarczego wybudowanego na posesji przy ul. M. w K., nr ewid. 877. Prowadzone obecnie postępowanie egzekucyjne jest następstwem niewykonania przez zobowiązaną tego właśnie obowiązku. Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.). dalej jako u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Podstawą zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej było: wygaśnięcie obowiązku wskutek doprowadzenia budynku do stanu ze zgłoszenia (pkt 1), określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji (pkt 3) oraz niewykonalność obowiązku (pkt 5). Zarzuty te organy orzekające w sprawie trafnie uznały za niezasadne. Zakres i obowiązki podlegające wykonaniu zostały określone i wynikały z ostatecznej i prawomocnej decyzji PINB z dnia [...] znak: [...]. Walor ostateczności oznacza, że wymieniona wyżej decyzja nie została uchylona, zmieniona, ani nie stwierdzono jej nieważności w administracyjnym toku instancji jak również nie została wyeliminowana z obrotu prawnego orzeczeniem Sądu. W sprawie ze skargi T. S. na powyższą decyzję WINB, zgodność z prawem nałożonego obowiązku rozbiórki całego zrealizowanego budynku gospodarczego wybudowanego na posesji przy ul. M. w K., nr ewid. 877 uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 20 grudnia 2007r. sygn. akt II SA/Ke 505/07, a także Naczelny Sąd Administracyjny, który kontrolując niniejszy wyrok – oddalił skargę kasacyjną T. S.. Wzniesienie przez skarżącą jednego budynku gospodarczego, zamiast dwóch wolnostojących budynków gospodarczych, tak jak zostało wskazane w zgłoszeniu zamiaru budowy, organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały jako samowolę budowlaną (art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i pogląd ten znalazł akceptację w orzeczeniach Sądów Administracyjnych. Na gruncie konkretnej sprawy, słusznie więc organ wskazuje, że egzekucji podlega obowiązek rozbiórki całego wybudowanego samowolnie budynku gospodarczego na działce nr ew. 877 przy ul. M. w K.. Brak podstaw do uznania, że rozbiórce miałyby podlegać tylko niektóre elementy tego budynku. W okolicznościach faktycznych i prawnych, rozebranie jedynie części środkowej nie oznacza, że rozbiórka została wykonana zgodnie z treścią decyzji z dnia [...] Bez znaczenia zatem w niniejszej sprawie pozostaje podnoszona przez skarżącą okoliczność, że w chwili obecnej na przedmiotowej działce znajdują się dwa budynki odpowiadające treści dokonanego w dniu 28.07.2005r. zgłoszenia. W realiach konkretnej sprawy za bezzasadny należy przyjąć zarzut objęty treścią art. 33 pkt 1 u.p.e.a., tj. wygaśnięcia obowiązku rozbiórki. Tylko bowiem rozbiórka całego budynku (tj. łącznie z obydwoma istniejącymi obecnie budynkami gospodarczymi) spowoduje, że obowiązek określony w decyzji z dnia [...] wygaśnie. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Taki kierunek prezentuje również Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach (por. wyrok NSA z dnia 18.04.1997r. SA/Sz 453/95 niepubl., wyrok NSA z dnia 18.10.2006r. II FSK 1302/05). Organ egzekucyjny nie ma więc uprawnień do badania zasadności i wymagalności samych obowiązków objętych decyzją, działa na podstawie przepisów egzekucyjnych, a nie przepisów ustawy Prawo budowlane czy też przepisów wydanych na podstawie tej ustawy. Z brzmienia art. 29 u.p.e.a. wynika, że ustawodawca nie nakłada na organ egzekucyjny powinności zweryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, a jedynie zbadania dopuszczalności egzekucji administracyjnej rozumianej jako ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i czy zostało doręczone upomnienie. Nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 33 pkt 3 u.p.e.a. Z porównania tytułu wykonawczego oraz decyzji PINB z dnia [...] nie wynika, aby określenie w tytule wykonawczym obowiązku: "wykonać rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na posesji nr Ew. 877 przy ul. M. w K. nastąpiło niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji. Z faktu, że aktualnie na działce znajdują się dwa budynki gospodarcze, który to stan jest konsekwencją sposobu wykonania przez zobowiązaną obowiązku rozbiórki, nie można wyprowadzać wniosku, że egzekwowany obowiązek nie został sprecyzowany. Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie można również z tego powodu przyjąć, że egzekwowany obowiązek jest niewykonalny. Stosownie do dyspozycji art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do dokonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Odnośnie podniesionego w skardze zarzutu niedoręczenia ponownego upomnienia po umorzeniu postępowania egzekucyjnego, wskazać należy, iż postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, przy niezmienionej tożsamości przedmiotu i podmiotu oraz podstaw wszczęcia tego postępowania, nie uchyla faktu ani znaczenia prawnego zrealizowanego przez wierzyciela obowiązku wystosowania upomnienia. Sporządzenie, przesłanie i doręczenie upomnienia nie są bowiem czynnościami egzekucyjnymi. Upomnienie zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. przesyła się nie przed każdorazowym wystawieniem tytułu wykonawczego, lecz po upływie terminu do wykonania obowiązku, co uzasadnia skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie zawiera wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, które w przypadku umorzenia tego postępowania już się przed tym rozstrzygnięciem dokonało. Zatem w razie ponownego wszczynania postępowania egzekucyjnego w tej samej sprawie nie istnieje obowiązek powtórnego przesyłania upomnienia zobowiązanemu (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009r., sygn. II FSK 618/08). Jak wynika z akt administracyjnych upomnienie wydane w trybie art. 15 zostało skarżącej doręczone w dniu 21.10.2009r. W świetle obowiązujących przepisów oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego uznać należy, że umorzenie postępowania egzekucyjnego postanowieniem ŚWINB z dnia 1.02.2010r. nie zniweczyło skutków prawidłowo doręczonego skarżącej upomnienia. Domaganie się przez skarżącą umorzenia postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 9 (na żądanie wierzyciela), z tej przyczyny, że tytuł wykonawczy został sporządzony z naruszeniem prawa z powodu obrazy art. 15 § 1 nie zasługuje na akceptację Sądu. Stanowisko skarżącej, odnośnie braku podstaw do wydania nowego tytułu wykonawczego, w sytuacji, gdy nie minął termin uprawomocnienia postanowienia o umorzeniu postępowania również nie znajduje uzasadnienia. Trzeba bowiem stwierdzić, że wydane przez WINB postanowienie z dnia 1.02.2010r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego było ostateczne. To zaś oznacza, że nawet wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania tego aktu (art. 61 § 1 p.p.s.a.). Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że umorzenie poprzednio prowadzonego postępowania egzekucyjnego w administracji nie stanowi prawnej przeszkody do ponownego wszczęcia i prowadzenia egzekucji w administracji przeciwko T. S. dotyczącej tej samej należności niepieniężnej. Po umorzeniu postępowania egzekucyjnego w administracji, wierzyciel może ponownie wystąpić z żądaniem wszczęcia egzekucji w administracji na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego. Ustawodawca nie wyłączył takiej możliwości na gruncie ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Także unormowania ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego mające odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w zw. z art. 18 u.p.e.a. nie dają podstaw prawnych, by postanowieniu o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w administracji przypisać skutki odpowiadające powadze rzeczy osądzonej. Umorzenie postępowania administracyjnego (art. 105 k.p.a.) jest rozstrzygnięciem jedynie formalnym i nie zamyka drogi do ponownego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Skoro wystawienie tytułu wykonawczego zgodnie z art. 26 u.p.e.a. decyduje o wszczęciu egzekucji, to oznacza, że za każdym razem po umorzeniu postępowania egzekucyjnego z chwilą wydania nowego tytułu wykonawczego otwiera się nowe postępowanie egzekucyjne. Nie ma zatem podstaw do stosowania w tym względzie instytucji wznowienia postępowania przewidzianej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.