II SA/Ke 449/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 23 marca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 marca 2020 r. znak: [...] Wojewoda Świętokrzyski, na skutek odwołania wniesionego przez P.W., uchylił decyzję Starosty Sandomierskiego z dnia 3 grudnia 2019 r. nr 550/19 znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A.O. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym, usytuowanym na działce nr 1372 położonej przy ulicy [...] i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. instalacji gazowej w budynku mieszkalnym w K., ponieważ inwestor nie dysponuje zgodą współwłaściciela budynku na wykonanie inwestycji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ drugiej instancji podniósł, że w dniu 19 listopada 2019 r. do Starostwa Powiatowego w Sandomierzu wpłynął wniosek A.O., reprezentowanej przez pełnomocnika, o wydanie pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym, usytuowanym na działce nr 1372, położonej przy ulicy [...]. Do wniosku A.O. dołączyła projekt budowlany wewnętrznej instalacji gazowej oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania ww. działką na cele budowlane - wynikającym ze współwłasności tej działki. Jako współwłaściciela inwestorka wskazała P.W. Starosta S. pismem z dnia 21 listopada 2019 r. zawiadomił strony, to jest A.O. i P.W. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, o możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy oraz o możliwości składania wypowiedzi i zastrzeżeń co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów, w terminie siedmiu dni od daty otrzymania zawiadomienia. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] organ pierwszej instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił A.O. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w opisanym wyżej budynku mieszkalnym. W dniu 4 grudnia 2019 r. do Starostwa Powiatowego w S. wpłynęło pismo P.W. z dnia 28 listopada 2019 r. jako współwłaściciela działki nr [...] w odpowiedzi na zawiadomienie Starosty z dnia 21 listopada 2019r. P.W. odebrał to zawiadomienie w dniu 25 listopada 2019 r., więc dzień 2 grudnia 2019 r. był ostatnim dniem, w którym mógł wnieść skutecznie zastrzeżenia w sprawie. Odpowiedź na zawiadomienie Starosty została przez stronę nadana z zachowaniem ww. terminu. W piśmie tym P.W. oświadczył, że nie wyraża zgody na wykonanie instalacji gazowej w budynku przy ul. [...]. W dniu 23 grudnia 2019 r. P.W. złożył osobiście w Starostwie Powiatowym, w obowiązującym terminie, odwołanie od decyzji nr [...]. Starosta\, na podstawie art. 132 § 2 k.p.a., decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r. znak: [...], uchylił własną decyzję nr 550/19. Od decyzji tej odwołała się A.O., wskazując w odwołaniu, że rozpoczęła budowę przedmiotowej instalacji gazowej wewnętrznej. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda Świętokrzyski uchylił decyzję Starosty S. z dnia 30 grudnia 2019 r. w całości, stwierdzając, że brak było podstaw prawnych do wydania decyzji w trybie art. 132 § 2 k.p.a. i umorzył postępowanie Starosty prowadzone w trybie art. 132 k.p.a. Decyzja Wojewody Świętokrzyskiego nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W związku z odwołaniem P.W. Wojewoda Świętokrzyski pismami z dnia 13 lutego 2020 r. i z dnia 20 lutego 2020 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o informację, czy zostały rozpoczęte roboty budowlane objęte decyzją Starosty S. z dnia 3 grudnia 2019 r., a także wezwał P.W. do złożenia wyjaśnień, czy podtrzymuje dotychczasowe stanowisko i nadal nie wyraża zgody na wykonanie przedmiotowej instalacji. W piśmie z dnia 17 lutego 2020 r. P.W. poinformował, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko i nie wyraża zgody na wykonanie wewnętrznej instalacji' gazowej w budynku mieszkalnym, którego jest współwłaścicielem. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie udzielił Wojewodzie Świętokrzyskiemu odpowiedzi, czy roboty budowlane objęte decyzją Starosty S. z dnia 28 listopada 2017 r. zostały rozpoczęte. Organ ten poinformował jedynie pismem z dnia 18 lutego 2020 r. o braku wpływu pisma zawiadamiającego Inspektorat o rozpoczęciu przedmiotowych robót budowlanych. W takim stanie faktycznym organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. A.O. złożyła żądane oświadczenie o dysponowaniu działką nr [...] położoną przy ulicy [...] na cele budowlane, ale oświadczenie to zostało zakwestionowane przez współwłaściciela działki. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Wojewodę Świętokrzyskiego pokazało, że współwłaściciel działki nie zmienił swojego stanowiska. Organ drugiej instancji wyjaśnił nadto, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a zatem w odniesieniu do nieruchomości, która objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody drugiego ze współwłaścicieli nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, A.O. nie dysponuje więc działką nr [...] położoną przy ulicy [...] na cele budowlane. W takim stanie rzeczy Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że bez względu na wynik postępowania wyjaśniającego należącego do właściwości i prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu nie ma podstaw prawnych, aby utrzymać w mocy decyzję nr [...], którą Starosta S.zatwierdził projekt budowlany i udzielił A.O. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym, usytuowanym na ww. działce. Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że ze względu na charakter sprawy w przedmiotowym postępowaniu nie może być prowadzona mediacja - stosownie do zapisu art. 96a § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Świętokrzyskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiodła A.O., zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to: - art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017r. poz. 1332 ze zm., dalej w skardze jako “p.b.") i art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 199 k.c. polegające na błędnym przyjęciu, że A.O. nie dysponuje nieruchomością na cele budowalne z uwagi na fakt zakwestionowania jej oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością przez uczestnika będącego współwłaścicielem działki, gdyż budowa instalacji gazowej stanowi czynność prawną przekraczającą zakres zwykłego zarządu i potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli; - art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 209 k.c. w. zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 p.b. poprzez niezakwalifikowanie czynności budowy gazociągu przez skarżącą jako czynności zmierzającej do zachowania wspólnego prawa oraz podjętych przez skarżącą działań zmierzających do zachowania obiektu w stanie niepogorszonym. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego, a to: - art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegającym na niezebraniu i nierozpatrzeniu całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, podczas gdy pozostały wątpliwości, które winny zostać wyjaśnione przez organ prowadzący postępowanie, tj. na czym polegały prace związane z budową instalacji gazowej, nieprzeprowadzeniu oględzin miejsca dokonywanych robót, oraz nieustalenie, czy roboty zostały faktycznie wykonane; - art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, a także niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy; - art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieumożliwienie skarżącej wypowiedzenia się w sprawie co do zebranych dowodów przed wydaniem zaskarżonej decyzji oraz niepowiadomienie strony o wszczęciu przedmiotowego postępowania; - art. 9 w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie skarżącej o terminie oględzin, a nadto zawiadomienie o terminie oględzin z niezachowaniem siedmiodniowego terminu przed podjęciem tej czynności. W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. strona wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów: umowy kompleksowej dostawy paliwa gazowego z dnia 6 grudnia 2019 r. i protokołu z przeprowadzenia głównej próby szczelności instalacji gazowej z dnia 6 grudnia 2019 r. - na okoliczność zakończenia budowy instalacji gazowej oraz zawiadomienia z dnia 12 marca 2020 r. od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - na okoliczność niepowiadomienia skarżącej o oględzinach. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Wojewoda błędnie przyjął, że nie dysponuje ona nieruchomością, na której otrzymała pierwotnie zgodę na dokonanie budowy. Zdaniem strony, wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej polegającej jedynie na zmianie kotła węglowego - który był już wysłużony, zamortyzowany i wymagał natychmiastowej wymiany, a nadto nie spełniał standardów środowiskowych - na gazowy i jego montaż oraz zainstalowanie gazomierza do tego kotła w ww. budynku mieszkalnym nie stanowi czynności przekraczającej zwykły zarząd tą nieruchomością. Ocena, czy dana czynność przekracza zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, dokonuje się przez przepisy Kodeksu cywilnego, gdzie ani jego przepisy ani jakiekolwiek inne nie precyzują, w jaki sposób dokonywać rozgraniczenia, jakie czynności przekraczają zakres zwykłego zarządu, a jakie mieszczą się w granicach zwykłego zarządu. Skarżąca podniosła, powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ocena, czy dana czynność należy do czynności zwykłego zarządu, czy też przekracza jego ramy, powinna być dokonywana w konkretnych okolicznościach faktycznych (w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego konkretnej sprawy), albowiem nie jest możliwe przyjęcie jednolitego kryterium ich rozgraniczenia. Tymczasem organ odwoławczy poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane co do zasady stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu oraz że wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością, która jest objęta współwłasnością, oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody drugiego ze współwłaścicieli nieruchomości Wojewoda Świętokrzyski winien wziąć pod uwagę treść art. 32 ust. 4 pkt. 2 i art 3 pkt 11 p.b. W ocenie skarżącej, złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne do czasu, gdy inna osoba zakwestionuje jego zgodność z rzeczywistością i przedstawi dowody podważające jego treść. Możliwość zakwestionowania oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza przy tym, że w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym mogą być rozstrzygane kwestie cywilnoprawne, do rozstrzygania których powołane są sądy cywilne. Organ administracji architektoniczno - budowlanej winien każdorazowo oceniać złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwzględnieniem reguł dowodowych określonych w k.p.a. W świetle art. 4 p.b. każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa, a skarżąca ową zgodność posiadała i nie była ona kwestionowana. Skarżąca podniosła nadto, że czynność, która nie narusza, ani nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację. Brak jest, jej zdaniem, równocześnie podstaw do przyjęcia, że każde wykorzystanie nieruchomości wspólnej na cele budowalne jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Tym samym nie ma wymogu, by współwłaściciel chcący wykorzystać wspólną nieruchomość na cele budowalne, zawsze musiał posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku jej braku - zgodę sądu powszechnego. Taka ocena jest dokonywana przez inwestora, a następnie przez organ, który dokonał jej błędnie. Zmiana kotła węglowego na gazowy oraz zainstalowanie gazomierza nie jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomością. Zdaniem strony, nie jest bez znaczenia, że wymiana kotła z węglowego na gazowy zmierza zgodnie z art. 209 k.c. do wykonania czynności zmierzających do zachowania wspólnego prawa oraz do utrzymania nieruchomości w należytym stanie, do czego obligują przepisy prawa budowlanego. To skarżąca mieszka na przedmiotowej nieruchomości od urodzenia. Interesuje się domem, wykonuje bieżące remonty i naprawy, uczestnik zaś w tym domu nie mieszka, stał się współwłaścicielem nieruchomości na mocy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej matce stron w dniu 28 grudnia 2018 r. Kocioł węglowy, jak dalej wyjaśniła skarżąca, był stary i wysłużony, emitował dużo dwutlenku węgla, a zmiana kotła zapewniła polepszenie jakości powietrza, co będzie miało pozytywny wpływ na środowisko. Zatem skarżąca jest realną adresatką obowiązków do utrzymania budynku w należytym stanie w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, odpowiednim stanem technicznym i estetycznym. Strona zwróciła uwagę, ze zgodnie z projektowaną nowelizacją prawa budowlanego w zakresie budowy gazociągu obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę nie będzie warunkiem koniecznym do jego wykonania. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ drugiej instancji nie zebrał w sprawie niezbędnego materiału dowodowego, a w szczególności nie przeprowadził oględzin, czy prace przy budowie instalacji gazowej zostały rozpoczęte oraz czy faktycznie zostały wykonane. Skarżąca po otrzymaniu decyzji z dnia 3 grudnia 2019 r. przystąpiła do realizacji tej decyzji, uznając, że brak sprzeciwu ze strony P.W. jest jego zgodą. Organ nie ustalił, a skarżąca wykonała budowę instalacji gazowej, czego finałem było podpisanie umowy z dnia 6 grudnia 2019 r. o dostarczenie paliwa gazowego. Gaz jest dostarczany po zatwierdzeniu parametrów technicznych oraz bezpieczeństwa wykonanej budowy. Cała infrastruktura do przyłącza gazowego została wykonana wcześniej przez rodziców stron. Organ nie rozpatrzył w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności pominął dowód z projektu budowlanego wewnętrznej instalacji gazowej, a z projektu wynika, że przeprowadzona instalacja gazowa nie jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Zdaniem skarżącej, Wojewoda .nie uzasadnił swojej decyzji w sposób należyty z uwagi na ograniczenie się do sformułowania, że skarżąca nie dysponuje działką na cele budowlane, gdyż czynność ta przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością i do dokonania budowy instalacji gazowej potrzebna jest zgoda współwłaściciela nieruchomości. Strona podniosła także, że nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania z uwagi na wniesienie odwołania przez P.W. O tym, że toczyło się to postępowanie, dowiedziała się z dniem doręczenia jej zaskarżanej decyzji. Nie miała wiedzy o innych podejmowanych czynnościach w tym zakresie, albowiem była przekonana, że po zaskarżeniu decyzji z dnia 30 grudnia 2019 r., która została uchylona, pozostała prawomocna decyzja z dnia 3 grudnia 2019 r., udzielająca jej pozwolenia na wykonanie budowy instalacji gazowej. Niedoręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania oznacza, że postępowanie na skutek wniesienia odwołania przez uczestnika P.W. nie zostało skutecznie wszczęte przez Wojewodę. Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że nie została powiadomiona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wobec czego organ dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Z tego też względu organ naruszył też zasadę z art. 8 k.p.a. poprzez niepowiadomienie strony o toczącym się postępowaniu. Skarżąca zarzuciła, że organ nie powiadomił jej o czynności przeprowadzenia oględzin, przez co naruszył zasadę informowania stron o dokonywanych okolicznościach faktycznych i prawnych w sprawie. O tym, że miały zostać przeprowadzone oględziny w sprawie sprawdzenia legalności i zgodności z prawem budowlanym oraz warunkami technicznymi budowy wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym, strona dowiedziała się z zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Bodowlanego znak: [...] że termin przeprowadzenia oględzin na dzień 19 marca 2020 r. zostaje odwołany, które otrzymała w dniu 20 marca 2020 r,, a więc na dzień po odwołanych oględzinach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o oddalenie skargi. Stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w świetle stanowisk procesowych skarżącej, uczestnika postępowania i organu wyrażonych w pismach odpowiednio z dnia: 1 lipca 2020 r., 20 lipca 2020 r. i 15 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe regulacje, w ocenie Sądu, skarga A.O. nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzone było na wniosek skarżącej o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej w istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym w K. na działce nr [...]. Postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę ma wnioskowy charakter zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej jako "Pr. bud.", "P.b."), przy czym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud). Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud., do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, a także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z art. 34 ust. 4 P.b. wynika z kolei, że projekt budowlany odpowiadający ustawie podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Przed wydaniem takiej decyzji organ dokonuje sprawdzenia projektu (art. 35 ust. 1 P.b.), w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie ustępu 1, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3). Natomiast art. 35 ust. 4 P.b. stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (a contrario - brak spełnienia wymagań skutkuje wydaniem decyzji odmownej, zob. wyrok z dnia 6 sierpnia 2019 r. II OSK 1917/18 Lex nr 2721415). Z przedstawionych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że to na skarżącej jako wnioskodawcy spoczywał obowiązek dopełnienia wszelkich wymagań ustawowych, w tym załączenia do wniosku nie tylko projektu budowlanego, ale również oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, że takie oświadczenie A.O. załączyła do złożonego w dniu 19 listopada 2019 r. wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, ze wskazaniem, że współwłaścicielem ww. działki jest również P.W., który z kolei skutecznie, bo z zachowaniem terminu siedmiodniowego od otrzymania zawiadomienia organu pierwszej instancji dokonanego w trybie art. 10 § 1 i art. 64 § 4 k.p.a. z dnia 21 listopada 2019 r. (doręczonego P.W. w dniu 25 listopada 2019 r.), wniósł zastrzeżenia w sprawie, wyrażając swój sprzeciw wobec realizacji projektowanej inwestycji. Ujawnione zatem zostało w sprawie, że załączone do wniosku skarżącej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie było oparte na zgodzie współwłaściciela na planowaną inwestycję. Ponieważ dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu (zob. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., II OSK 2066/16, Lex nr 2534131), stąd oświadczenie to nie uprawniało wnioskodawczyni do wykonania robót budowlanych, które zgodnie z załączonym projektem budowlanym, dotyczyć mają również części wspólnych nieruchomości. Wobec braku po stronie skarżącej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł wydać dla wnioskodawczyni decyzji pozytywnej. Oczywiście nie każde wykorzystanie nieruchomości na cele budowlane będzie stanowić czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, podobnie jak nie na wszystkie roboty budowlane wymagane jest pozwolenie na budowę. Niemniej wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 lutego 2019 r., II SA/Rz 1312/18, Lex nr 2650944). W świetle przedstawionego w kontrolowanej sprawie projektu budowlanego wynika, że w ramach przedmiotowej inwestycji dojdzie do ingerencji w części wspólne budynku, a dodatkowo na tyle istotnej, że taki zakres prac budowlanych wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. To na wnioskodawcy ciąży bowiem obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w formie niewadliwego oświadczenia), przy czym prawo to - przy braku zgody współwłaścicieli - można uzyskać na drodze postępowania sądowego (zob. ww. wyrok NSA z 6 sierpnia 2019r.). Celem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest bowiem wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy, ale który spełnił wymagania wynikające z art. 35 ust. 1 P.b. oraz art. 32 ust. 4 P. b. W kontekście ww. przepisów prawa budowlanego i okoliczności braku zgody współwłaściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. 1372 na realizację zaprojektowanej inwestycji, brak było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w pozostałym zakresie, w tym wynikającym z art. 35 ust. 1 Pr. bud. Organ odwoławczy w tej sprawie nie był w szczególności zobowiązany do oceny zasadności i celowości przeprowadzenia zaprojektowanych przez skarżącą prac budowlanych w zakresie wewnętrznej instalacji gazowej na działce nr 1372, zwłaszcza że strona nie okazała się żadnym dokumentem wskazującym na obowiązek niezwłocznego wykonania robot budowlanych objętych jej wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są również zobowiązane do rozstrzygania kwestii spornych pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości odnośnie zasięgu przysługującego im prawa własności i sposobu korzystania z tego prawa. Z akt sprawy wynika, że toczy się pomiędzy skarżącą a P.W. postępowanie przed sądem cywilnym o dział spadku. Dlatego wszystkie te zarzuty skargi i twierdzenia na ich poparcie, które odnoszą się do błędnej oceny organu dotyczącej oświadczenia o dysponowaniu przez skarżącą nieruchomością na cele budowlane, okazały się chybione. Nie jest w każdym razie tak, jak chce tego skarżąca, aby dla oceny prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane istotne było tylko złożenie ww. oświadczenia przez współwłaściciela nieruchomości w sytuacji, gdy organ powziął wiedzę, że inny współwłaściciel nieruchomości nie wyraża zgody na przeprowadzenie określonych wnioskiem robót budowlanych. Obowiązek złożenia oświadczenia należy traktować jako mający charakter procesowy, dowodowy, co nie wyklucza możliwości podważenia mocy dowodowej oświadczenia w toku postępowania administracyjnego (zob. uchwałę NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10, publ. ONSAiWSA 2011/2/22). Niewątpliwie zgodnie z art. 4 Pr. bud., każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, ale jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, który Sąd podziela, że budowa, rozbudowa, czy przebudowa obiektu objętego współwłasnością w częściach ułamkowych, wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2182/16, lex nr 2572429 i tam: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 12/18 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 185/18, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Również podnoszone w skardze zarzuty związane z wadliwym prowadzeniem przez organ odwoławczy w tej sprawie postępowania dowodowego nie zasługują na uwzględnienie. Otóż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organy co do zasady badają kwestie określone w art. 35 ust. 1 Pr. bud. Założenie, że organy te mają dokonywać ustaleń co do tego, czy roboty budowlane, o których pozwolenie występuje inwestor, zostały już rozpoczęte bądź czy zostały już wykonane, jest błędne, skoro zgodnie z prawem budowlanym najpierw inwestor winien uzyskać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, a potem przystąpić do wykonywania prac budowlanych, a nie odwrotnie. Skutki niezachowania tej wymaganej prawem kolejności przewidywał (obowiązujący w dacie orzekania przez organy w tej sprawie) art. 32 ust. 4a Pr. bud., zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę prowadzi do samowoli budowlanej i stanowi asumpt dla organów nadzoru budowlanego do wszczęcia odpowiedniego postępowania nadzorczego. Z akt sprawy i treści skargi wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu prowadzi postępowanie administracyjne dotyczące inwestycji, o pozwolenie na budowę której wystąpiła w tej sprawie skarżąca. W efekcie podnoszone przez A.O. okoliczności związane z wykonaniem w budynku instalacji gazowej w istocie przemawiają za prawidłowością wydanego przez Wojewodę rozstrzygnięcia. Rozpoczęcie (a tym bardziej zakończenie) robót budowlanych w sytuacji, gdy inwestor nie uzyskał wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, uniemożliwia udzielenie pozwolenia na budowę będącego w istocie formalno-prawnym zezwoleniem właściwych organów administracji na wykonywanie określonych w tym zezwoleniu prac budowlanych. Legalizowanie wykonanych bez pozwolenia na budowę robót budowlanych odbywa się w odrębnym trybie przewidzianym przez prawo budowlane (art. 48 i nast. Pr. bud.), w którym postępowanie prowadzą organy nadzoru budowlanego. Stąd podnoszone w skardze kwestie wykonania instalacji gazowej i podpisania umowy o dostawę paliwa gazowego również uzasadniały odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Z tych przyczyn za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie wydane przez organ drugiej instancji. W świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że analizowana okoliczność nie była powodem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę i rację ma skarżąca, że kwestia ta winna być wnikliwie wyjaśniona przez organ odwoławczy w toku postępowania. Nie mogło mieć to jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ twierdzenia skargi potwierdzają prawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia wydanego w drugiej instancji. Pozwolenie na budowę instalacji opisanej we wniosku A.O. z dnia 19 listopada 2019 r. na wskazanej w tym wniosku działce nie mogło bowiem zostać jej udzielone z powodu wykonania instalacji gazowej w budynku przed wydaniem decyzji w sprawie. Tej oceny nie może zmienić eksponowane w skardze twierdzenie, że skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę dnia 3 grudnia 2019 r. Tylko prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę może być podstawą podjęcia robót budowlanych tym pozwoleniem objętych. Z akt administracyjnych sprawy przedłożonych przez organ drugiej instancji wynika, że o wniesieniu odwołania przez P.W. i jego przekazaniu do Wojewody w imieniu skarżącej zawiadomiona została pełnomocnik skarżącej S.B. (zawiadomienie z dnia 11 lutego 2020 r. – doręczone 17 luty 2020 r., także zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z dnia 11 marca 2020 r. – doręczone 20 marca 2020 r.). Ponadto również w uzasadnieniu decyzji wydanej przez Starostę Sandomierskiego dnia 30 grudnia 2019r. (od której odwołanie złożyła skarżąca) jak i w uzasadnieniu decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 7 lutego 2020 r. (wydanej po rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji Starosty z dnia 30 grudnia 2019 r.) wskazano, że P.W. wniósł odwołanie od decyzji z dnia 3 grudnia 2019 r. Zatem twierdzenie skarżącej, że dopiero przy doręczeniu jej zaskarżonej w tej sprawie decyzji dowiedziała się o postępowaniu prowadzonym na skutek wniesienia odwołania przez P.W., jest nieuzasadnione. Poza tym w ww. zawiadomieniu z dnia 11 lutego 2020 r. organ odwoławczy pouczył w trybie art. 10 §1 k.p.a. o możliwości skorzystania przez strony postępowania z uprawnień procesowych związanych z zapewnieniem stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Dlatego też zarzut naruszenia art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 i art. 8 k.p.a. okazał się niezasadny. Podsumowując, w świetle podniesionych wyżej okoliczności i przepisów prawa, Sąd jako chybione ocenił zarzuty skargi naruszenia prawa procesowego - art. 7, art. 8, art. 77, art., 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również naruszenia prawa materialnego. W każdym razie Sąd nie stwierdził w sprawie naruszenia prawa na tyle istotnego, aby konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji, skoro zasadnie Wojewoda Świętokrzyski wyeliminował udzielone skarżącej pozwolenie na budowę decyzją Starosty Sandomierskiego z dnia 3 grudnia 2019 r., co uzasadnił zachowując wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty skargi związane z prawidłowością postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.(zawiadomienie o czynności oględzin nieruchomości) nie mogą być w tym postępowaniu skutecznie podnoszone, skoro dotyczą one odrębnego postępowania administracyjnego i prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, nie zaś organy administracji architektoniczno-budowlanej. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, dlatego Sąd nie był władny rozstrzygnąć wniosków dowodowych złożonych w skardze (zob. art. 106 § 1 i 3 p.p.s.a.), niemniej Sąd uwzględnił dokumenty do tej skargi dołączone, traktując je jako uzupełnienie zarzutów i twierdzeń skargi i zapoznał się z ich treścią. Z tych wszystkich powodów, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w wyroku.