II SA/Ke 453/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy w Łoniowie z dnia 30 marca 2017r. Nr XXX/158/17 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w Łoniowie w dniu 30 marca 2017r. podjęła uchwałę nr XXX/158/2017 w sprawie uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łoniów na 2017 rok. W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 856 ze zm.). W § 3 uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W § 7 rozdziału 2 załącznika do uchwały przyjęto, że odłowione zwierzę zostanie wydane osobie, która udowodni swoje prawo własności do zwierzęcia, pod warunkiem pokrycia poniesionych przez Gminę kosztów związanych z odłowieniem, opieką weterynaryjną, przewiezieniem i umieszczeniem zwierzęcia w schronisku. Z kolei § 16 zawarty w rozdziale 9 otrzymał następujące brzmienie: "Gmina może prowadzić we współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi instytucjami, działania edukacyjne m.in. w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji zwierząt oraz adopcji zwierząt bezdomnych". W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę Prokurator Prokuratury Rejonowej w S. wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości wobec rażącego naruszenia prawa, tj.: - art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez bezpodstawne niezaliczenie uchwały do aktów prawa miejscowego i tym samym nie skierowanie jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym albowiem w § 3 zaskarżonej uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, - art. 11a ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt poprzez zawarcie w § 7 rozdziału 2 załącznika do uchwały postanowień przekraczających granice upoważnienia ustawowego i wprowadzenie obwarowania związanego z odłowieniem zwierząt posiadających właścicieli, poprzez nałożenie na tychże właścicieli obowiązku uregulowania poniesionych kosztów odłowienia zwierzęcia, opieki weterynaryjnej, przewozu i umieszczenia w schronisku, - art. 11a ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt poprzez zawarcie w § 16 rozdziału 9 załącznika do uchwały postanowień przekraczających granice upoważnienia ustawowego i wprowadzenie zasad edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami. Uzasadniając swe stanowisko prokurator podniósł, że przedmiotowa uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego ponieważ zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, a tym samym powinna zostać ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niewykonanie tego obowiązku wiąże się z istotnym naruszeniem prawa skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej. Dalej prokurator wskazał, że uregulowania zawarte w § 7 i 16 załącznika do zaskarżonej uchwały wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego przewidzianego dla rady gminy w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Zapis dotyczący ponoszenia przez właścicieli zwierząt kosztów ich odłowienia nie tylko wykracza poza zakres tego upoważnienia, ale jest sprzeczny z brzmieniem art. 11a ust. 5 ustawy, zgodnie z którym koszty realizacji programu ponosi gmina. Z kolei ujęcie w programie postanowień dotyczących edukacji mieszkańców wykracza poza zamknięty katalog zadań, jakie ustawodawca przewidział w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w zakresie zarzutów dotyczących braku opublikowania uchwały oraz zawarcia w jej załączniku postanowień dotyczących edukacji mieszkańców. Co do pierwszej kwestii organ stwierdził, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego ponieważ nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, a ma jedynie charakter programowy. Z kolei zawarty w aktualnym brzmieniu art. 11a ust. 2 katalog zadań nie ma charakteru zamkniętego wobec zawarcia w nim zapisu "w szczególności". Oznacza to, że w programie mogą być ujęte zagadnienia nie wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy, a zgodne z zadaniami gminy określonymi w ustawie. Pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 6 września 2017r. sprecyzował swoje stanowisko w ten sposób, że podzielił argumentację zawartą w skardze w zakresie zarzutu dotyczącego nałożenia na właścicieli zwierząt obowiązku ponoszenia kosztów ich odłowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1532), dalej jako u.o.a.n., zgodnie z którym akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego w dzienniku urzędowym wynika z treści art. 2 ust. 1 u.o.a.n. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nie promulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Akty normatywne niepublikowane nie wchodzą w życie zatem nie wiążą podmiotów do których zostały skierowane. Przy czym nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyrok NSA z 3 listopada 2010r., sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z 14 września 2016r., sygn. IV SA/Po 486/16). Wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę zaskarżona w niniejszym przypadku uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który zgodnie z w/w regulacjami podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego mają charakter generalny i abstrakcyjny, tzn. nie są rozstrzygnięciami indywidualnymi (określają dane identyfikujące adresata, a nie opis jego cech) i nie odnoszą się do konkretnego, jednokrotnego zachowania. Nie oznacza to jednak, że każdy akt prawa miejscowego musi obejmować swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Może być adresowany do określonej kategorii podmiotów. Wystarczy przy tym aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016r., sygn. II OSK 221/16, opubl. Lex nr 2066405). W wyroku z dnia 24 maja 2017r., sygn. akt II OSK 725/17, opubl. Lex nr 2334602, Naczelny Sąd Administracyjny wprost przyjął, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Stanowisko to znajduje w pełni zastosowanie w niniejszym przypadku. Wystarczy zwrócić uwagę na treść § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, stanowiącego właśnie gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łoniów, zgodnie z którym wykonawcami programu są m.in. organizacje społeczne, stowarzyszenia, fundacje, dzierżawcy obwodów łowieckich działających na terenie Gminy Łoniów. Już z tego zapisu wynika, że przedmiotowa uchwała nie posiada charakteru indywidualnego. Z powyższych powodów, mając na względzie fakt, że zaskarżona uchwała nie podlegała ogłoszeniu, co było bezsporne i wynika z treści jej § 3, zgodnie z którym wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, należało stwierdzić nieważność tej uchwały w całości. Mając na uwadze powyższe, jedynie ubocznie należy odnieść się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 11a ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 856 ze zm.), dalej jako ustawa o ochronie zwierząt, polegający na zawarciu w § 7 rozdziału II załącznika postanowienia dotyczącego nałożenia na właścicieli zwierząt obowiązku uregulowania poniesionych kosztów odłowienia zwierzęcia, opieki weterynaryjnej, przewozu i umieszczenia w schronisku. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Brak jest przepisu upoważniającego radę gminy do obciążenia właściciela zwierzęcia jakimikolwiek kosztami wynikającymi z uchwalonego programu, w tym kosztów odłowienia zwierzęcia opieką weterynaryjną, przewiezieniem i umieszczeniem zwierzęcia w schronisku. Jak trafnie podnosi skarżący, art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt wprost stanowi, że koszty realizacji programu ponosi gmina. Przekroczenie upoważnienia ustawowego w powyższym zakresie powodowało zatem konieczność uznania istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności także w zakresie samego § 7 rozdziału II załącznika do uchwały. Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2, 3 i 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zawarcie w § 16 rozdziału 9 załącznika do uchwały postanowień dotyczących zasad edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami. Podstawą materialnoprawną podjęcia uchwały w tym zakresie były przepisy zawarte w art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 856 ze zm.). W ustępie 2. tego artykułu wprowadzono zmianę ustawą z dnia 15 listopada 2016r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2016r. poz. 2102) poprzez dodanie w zdaniu wstępnym tego przepisu słowa "w szczególności". Po tak dokonanej zmianie przepis ten brzmi zatem następująco: Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Nie ulega wątpliwości, że w takim brzmieniu przepis ten przewiduje otwarty, przykładowy katalog zadań, jakie mają zostać określone w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Powyższe brzmienie przepisu art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt obowiązuje od dnia 6 stycznia 2017 roku. Tymczasem zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 30 marca 2017r., a zatem już w czasie gdy obowiązywał przepis art. 11a ust. 2 w nowym, przytoczonym wyżej brzmieniu. Z tego względu zawarte w skardze argumenty, sprowadzające się do tego, że Rada Gminy w Łoniowie nie mogła uchwalić zadań dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie odpowiedzialnej opieki nad zwierzętami ponieważ nie przewidywał tego zamknięty katalog zadań wymienionych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, są nieaktualne i nie mogą prowadzić do uznania, że zaskarżona uchwała w tym zakresie rażąco narusza prawo. Niezależnie od tych wywodów, jak wskazano we wcześniejszej części rozważań, zaistniały powody przemawiające za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Sąd orzekł w wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. ----------------------- II SA/Ke 453/17 2 II SA/Ke 453/17 1