II SA/Ke 457/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w sprawie ustanowienia wyróżnienia za wybitne osiągnięcia na rzecz rozwoju miasta i gminy oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Miejska ustanowiła wyróżnienie "Z." przyznawane za wybitne osiągnięcia służące działaniom na rzecz rozwoju społeczno – gospodarczego (§ 1), określając, iż tryb jego przyznawania zawiera regulamin, stanowiący załącznik nr 2 do uchwały (§ 3), powierzając jej wykonanie Burmistrzowi Miasta i Gminy (§ 4) oraz stwierdzając, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 6). W podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 2 pkt 14, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. W treści regulaminu wskazano, iż wyróżnienie ustanowiono mając na uwadze potrzebę wszechstronnego rozwoju Miasta i Gminy , gwarantującego pomyślność jego mieszkańcom, jak również jego promocję. Wyróżnienie w formie statuetki ma być przyznawane dorocznie instytucjom, organizacjom, stowarzyszeniom, firmom i osobom fizycznym szczególnie zasłużonym dla rozwoju Miasta i Gminy oraz jego promocji w kraju i poza granicami. Nagrodę przyznawać ma kapituła. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], znak: [...] Wojewoda, w ramach nadzoru określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność w/w uchwały uznając, iż została podjęta bez podstawy prawnej. Kompetencji do nadawania honorowego obywatelstwa gminy, określonego w art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g., nie można bowiem utożsamiać z uprawnieniem do przyznawania nagród, czy też wyróżnień osobom fizycznym oraz instytucjom, stowarzyszeniom i firmom za ich zasługi dla rozwoju gminy. Instytucja honorowego obywatelstwa jest główną, a zarazem jedyną formą wyróżniania i nagradzania osób fizycznych za ich zasługi dla rozwoju gminy. Przedmiotowa forma wyróżnienia nie dotyczy zatem instytucji. Organ nadzoru, przytaczając art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., podniósł, iż rada gminy jest legitymowana do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Natomiast organ stanowiący gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie mającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych własnego działania. Wskazano także, iż organy samorządu terytorialnego mogą w określonych dziedzinach przyznawać nagrody, o ile wyraźnie prawo to przewiduje. Przykładem mogą być przepisy art. 7a ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001r. nr 13, poz. 123 ze zm.) oraz art. 28 ustawy z dnia 18 stycznia 1986 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007r. nr 226, poz. 1675 ze zm.). Brak jest natomiast przepisów, na mocy których ustawodawca przyznałby organom samorządu terytorialnego prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie nagród i wyróżnień za zasługi dla rozwoju gminy. Wskazano ponadto, iż z treści uchwały wynika, iż wyróżnienie przyznawane podmiotom zasłużonym dla rozwoju Gminy stanowi statuetka przedstawiająca "Z." – element herbu Gminy. Tymczasem herb Gminy o tak określonym wzorze nie może być używany przez władze tej jednostki w jakikolwiek sposób z uwagi na to, iż organ nadzoru orzekł o nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w sprawie ustanowienia herbu miasta i gminy, flagi, sztandaru i pieczęci oraz form i sposobu ich używania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 5 czerwca 2009r. wniosła Gmina , zarzucając organowi nadzoru naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. Strona skarżąca, powołując się na stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 września 2008r., sygn. akt II SA/Bd 462/08, uznała, iż dokonana przez organ nadzoru wykładnia tego przepisu ma charakter zawężający. Ustawodawca nie zdefiniował bowiem pojęcia "honorowego obywatelstwa", wobec czego gmina ma prawo wyróżniać za zasługi poczynione na jej rzecz nazywając przyznawane wyróżnienie w inny sposób. Za taką wykładnią powołanego przepisu przemawia nie tylko korporacyjny charakter gminy, ale także sposób określenia jej zadań i kompetencji w art. 6 u.s.g. Wskazano także, iż "Z." pozostaje elementem herbu Miasta i Gminy – z uwagi na pozostanie w mocy uchwały nr [...] z dnia [...] w sprawie ustanowienia herbu Gminy . W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do stanowiska Gminy w kwestii obowiązywania uchwały ustanawiającej herb Gminy organ nadzoru uznał je za zasadne. Brak jednak podstaw do stwierdzenia, iż intencją Rady Miejskiej było ustanowienie nagrody w formie statuetki, na której zamieszczony jest herb Gminy o wzorze poprzednio obowiązującym. Uchwała o ustanowieniu wyróżnienia została bowiem wydana na sesji tuż po podjęciu uchwały o ustanowieniu nowego wzoru herbu Gminy, której nieważność stwierdził organ nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustaw ustrojowych: w przypadku gminy - w ustawie z dnia 8 marca1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej usg. W myśl przepisu art. 87 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawą. Nadzór nad wykonywaniem zadań gminy jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że tylko sprzeczność z prawem może prowadzić do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwał lub zarządzeń organów gminy. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody musi wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą organu gminy, a naruszenie prawa nie może być wyprowadzane w drodze analogii czy też oceny racjonalności rozwiązań prawnych ( por. w tym zakresie wyrok WSA z 14.01.2004r., III SA/Łd 1518/03, ONSA i WSA 2004/1/21). W rozpatrywanej sprawie Wojewoda stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] w przedmiocie ustanowienia wyróżnienia "Z." za wybitne osiągnięcia na rzecz rozwoju Miasta i Gminy . Przywołana uchwała została podjęta m. in. w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym, zastrzegający do wyłącznej właściwości rady gminy nadawanie honorowego obywatelstwa gminy, oraz art. 40 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zgodzić się trzeba z organem nadzoru, iż przedmiotowa uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Trafnie przy tym organ podnosi, iż powołany w uchwale art. 18 ust.2 pkt 14 u.s.g nie może stanowić podstawy prawnej do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie przyznawania określonym podmiotom nagród, czy też wyróżnień. Jednocześnie w żaden sposób nie można przyjąć – jak chce tego strona skarżąca – rozszerzającej wykładni art. 18 ust. pkt 14 u.s.g., dopuszczającej honorowanie w oparciu o cyt. regulację instytucji, organizacji, stowarzyszeń, firm oraz osób fizycznych poprzez ustanowienie wyróżnienia. Do takich wniosków nie prowadzi bowiem zarówno wykładnia literalna, systemowa, jak i celowościowa. Rozumowanie skarżącej nie jest również uprawnione ani ze względu na korporacyjny charakter gminy, ani też z uwagi na sposób określenia jej zadań i kompetencji w art. 6 u.s.g., który stanowi, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Czym innym jest bowiem instytucja honorowego obywatelstwa nadawana osobom fizycznym, a czym innym wyróżnienie w formie statuetki przyznawane nie tylko osobom fizycznym, ale również instytucjom, organizacjom, stowarzyszeniom, firmom. Zakwestionowana uchwała nie może mieć również oparcia w art. 7 ust. 1 pkt 18 u.s.g., który wśród zadań własnych gminy wymienia promocję gminy. W ramach tej funkcji, polegającej przecież na propagowaniu walorów gminy – nie zaś uhonorowanej osoby – nie mieści się bowiem ustanowienie a następnie nadawanie wyróżnienia "Z.". Ustanowienie przez Radę Miejską opisanego wyróżnienia na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. jest również sprzeczne z ustaleniem w systemie prawa krajowego zasady, że honorowanie za zasługi, wyróżnianie medalami czy odznaczeniami (odznakami) regulowane jest odrębnymi przepisami ustawowymi, przede wszystkim ustawą z dnia 21 grudnia 1978r. o odznakach i mundurach (Dz. U. nr 31, poz. 130 ze zm.), zwanej dalej ustawą, określającą zasady i tryb postępowania w tych sprawach – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy ustanawianie i używanie odznak i mundurów odbywa się z zachowaniem przepisów tej ustawy. Odznakami mogą być w myśl tej ustawy emblematy, godła, barwy, herby miast lub województw oraz inne przedmioty, chociażby powszechnie używane, jeżeli sposób ich sporządzenia i używania wskazuje na to, że pełnią funkcję wyróżnienia za zasługi pełnione w działalności państwowej lub społecznej (art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 2 ust. 2 ustawy). Jednocześnie w art. 4 ustawy – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego (5 czerwca 2009r.) – ustawodawca w sposób enumeratywny wymienił podmioty uprawnione do ustanawiania odznak honorowych – Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Radę Ministrów, sejmiki województw, właściwego ministra, naczelne organy organizacji spółdzielczych lub organizacji społecznych. Godzi się podnieść, iż w przywołanym wyliczeniu nie znajdował się organ stanowiący samorządu gminnego. Natomiast skorzystanie przez gminę z art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. w celu honorowania określonych podmiotów poprzez ustanowienie wyróżnienia jest, zdaniem Sądu, próbą ominięcia zapisów określonych w ustawie o odznakach i mundurach. Jednocześnie do przyjęcia, iż organ gminy był upoważniony do podjęcia uchwały z dnia [...] nie uprawnia – jak słusznie zauważył organ nadzoru – powołany przez skarżącą art. 6 u.s.g. Domniemanie właściwości gminy we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym nie stanowi bowiem samodzielnej podstawy i nie upoważnia organów gminy do stanowienia prawa. W państwie praworządnym nie jest możliwe utożsamianie zadań i kompetencji, a także domniemanie kompetencji przez organ administracji publicznej. Taka teza została zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Rz 706/07 (Lex Nr 394051). Odpowiadając na zarzuty skargi wskazać także należy na treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 maja 1998r., sygn. K 38/97 (OTK ZU nr 31 z 1998r., poz. 31), w którym stwierdzono, iż samodzielność gmin jest wartością chronioną, lecz nie absolutną. Ochrona tej wartości nie może wykluczać, lub znosić całkowicie, albo w istotnej części prawa ustawodawcy do kształtowania stosunków w państwie. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż Rada Miejska podjęła zaskarżoną uchwałę bez podstawy prawnej, co z kolei stanowi istotne naruszenie prawa, przesądzające o zasadności wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. W związku z podjęciem spornej uchwały bez podstawy prawnej jako bezprzedmiotowe należy ocenić zarzuty Gminy dotyczące herbu Miasta i Gminy , wkomponowanego w statuetkę wyróżnienia "Z.". Ubocznie wskazać należy, iż zgodnie z obecnym brzmieniem art. 4 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach odznaki honorowe za zasługi w działalności państwowej lub społecznej na rzecz rozwoju określonej jednostki samorządu terytorialnego są ustanawiane przez organ stanowiący tej jednostki. Treść taką wprowadził art. 2 w zw. z art. 39 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. nr 92, poz. 753) z dniem 1 sierpnia 2009r. Mając na uwadze, iż podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.