II SA/Ke 461/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku- Zdroju na uchwałę Rady Gminy w Tuczępach z dnia 31 marca 2003r. numer III/36/2003 w przedmiocie Statutu Gminy Tuczępy I. stwierdza nieważność § 81 ust. 1 i 2 Statutu Gminy Tuczępy stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Tuczępy z dnia 31 marca 2003 roku numer III/36/2003; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt. I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. W dniu 31 marca 2003r. Rady Gminy w Tuczępach podjęła uchwałę nr III/36/2003 w sprawie uchwalenia statutu Gminy Tuczępy – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). W ww. statucie Gminy, stanowiącym załącznik do przedmiotowej uchwały, stwierdzono m. in., że: - "w przypadku notorycznego uchylania się przez radnego od wykonywania jego obowiązków, Przewodniczący Rady może wnioskować o udzielenie radnemu upomnienia" (§ 81 ust. 1); - "uchwałę w sprawie, o jakiej mowa w ust. 1 Rada podejmuje po uprzednim umożliwieniu radnemu złożenia wyjaśnień, chyba, że nie okaże się to możliwe" (§ 81 ust. 2). Skargę na cyt. powyżej regulacje uchwały z dnia 31 marca 2003r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy, domagając się stwierdzenia ich nieważności – z uwagi na rażące naruszenie prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 1 i ust. 2 i art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W tym zakresie wskazano na zastosowanie przez Radę Gminy w Tuczępach i jej Przewodniczącego – bez ustawowego upoważnienia i wyraźnej podstawy ustawowej – środków o charakterze restrykcyjnym – środków dyscyplinarnych wobec radnych w razie niewykonywania przez nich obowiązków. Strona skarżąca powołała się także na stosowne orzecznictwo sądowo-administracyjne. W odpowiedzi na skargę organ uznał wskazane w skardze zarzuty za zasadne i wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanych regulacji, deklarując że zmiana zaskarżonej uchwały będzie przedmiotem obrad najbliższej sesji Rady Gminy w Tuczępach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § § 1 P.p.s.a.). Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak wynika natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W rezultacie jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Do takiej kategorii należy zaliczyć naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę uchwalania tych aktów, jak również brak podstawy prawnej ich podejmowania (T .Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 147). Odnosząc się do wniesienia w niniejszej sprawie skargi przez Prokuratora Rejonowego wskazać należy, że jego uprawnienie w tym zakresie wynika z art. 50 ust. 1 ustawy P.p.s.a., który to przepis dodatkowo wskazuje, że podmiot ten nie jest objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Co więcej, jak wynika z art. 53 § 3 ustawy P.p.s.a., skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 u.s.g., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego. Nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona uchwała, dotycząca uchwalenia statutu Gminy Tuczępy i podjęta na podstawie art. 22 ust. 1 u.s.g., zawiera w swej treści normy, którym należy przypisać charakter ustrojowy, generalny i abstrakcyjny. Jest to zatem akt prawa miejscowego, a tym samym, w świetle art. 94 ust. 1 u.s.g., brak jest ograniczeń czasowych do stwierdzenia jego nieważności. Podkreślenia przy tym wymaga, że w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Jak wynika z kolei z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 1993r. o sygn. akt III SA 2017/92, ONSA 1993, z. 4 poz. 113 związanie samorządu terytorialnego konstytucyjną zasadą praworządności (art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP) powoduje, że do działalności organów samorządowych (...) nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane jest dozwolone", lecz zasadę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje", a zatem wadliwy jest każdy przepis statutu, która ustala reguły nieprzewidziane kazuistycznie w ustawie. Analizując wniesioną przez Prokuratora skargę należy przychylić się do wnikliwej argumentacji co do zakresu, rodzaju i charakteru naruszenia prawa, popartej stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Zakwestionowaną przez stronę skarżącą regulacją jest § 81 statutu Gminy Tuczępy, stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "w przypadku notorycznego uchylania się przez radnego od wykonywania jego obowiązków, Przewodniczący Rady może wnioskować o udzielenie radnemu upomnienia" (ust. 1), a "uchwałę w sprawie, o jakiej mowa w ust. 1 Rada podejmuje po uprzednim umożliwieniu radnemu złożenia wyjaśnień, chyba, że nie okaże się to możliwe" (ust. 2). W tym miejscu podkreślić trzeba, że – jak słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 24 października 2007r. o sygn. akt III SA/Kr 625/07 (dostępnym w internetowej bazie orzeczniczej NSA) mandat radnego gminy jest mandatem wolnym. Przed przystąpieniem do wykonywania mandatu radni składają bowiem ślubowanie, według następującej roty ustawowej: "Wierny Konstytucji i prawu Rzeczypospolitej Polskiej, ślubuję uroczyście obowiązki radnego sprawować godnie, rzetelnie i uczciwie, mając na względzie dobro mojej gminy i jej mieszkańców" (art. 23a ust.1 u.s.g.). Powyższe oznacza w szczególności, że radny reprezentuje całą wspólnotę samorządową, tzn. wszystkich mieszkańców gminy, a nie tylko swój komitet bądź swoich wyborców. Mieszkańcy nie mogą zmusić radnego do ściśle wyznaczonych działań (por. Tomasz Mordel "Poradnik dla radnych. Uprawnienia i obowiązki radnego", Warszawa 2002, s. 2). W rezultacie za wyniki zgodnych z prawem działań wynikających z wykonywania mandatu radny ponosi przed wyborcami jedynie odpowiedzialność polityczną, która jest weryfikowana podczas wyborów do rady następnej kadencji. Jest to o tyle istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że skoro wyborcy nie mogą ograniczać swobody radnego w wykonywaniu jego mandatu, to tym bardziej rada gminy, ani jej przewodniczący nie mogą (bez wyraźnej podstawy ustawowej) dodatkowo krępować radnego. W szczególności nie wolno tym organom stosować wobec niesumiennego radnego żadnych środków dyscyplinujących. W świetle powyższego brak jest podstaw do stosowania przez radę gminy wobec poszczególnych radnych środków dyscyplinarnych w razie niewykonania przez nich obowiązku uczestniczenia w pracach rady (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1997r., SA/Wr 2515/95, OwSS 1996/1/13/13, Lex nr 24543). Podkreślenia wymaga, że zastosowanie środków o charakterze restrykcyjnym – których użycie przewiduje zakwestionowana przez Prokuratora regulacja (upomnienie) musi każdorazowo wynikać z ustawowego upoważnienia. Tymczasem przepisy u.s.g. w żadnym miejscu nie przewidują takiego rozwiązania – co przesądziło o konieczności stwierdzenia nieważności § 81 ust. 1 i 2 statutu Gminy Tuczępy. Orzeczenie w powyższym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wydał na podstawie art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a. (pkt I wyroku), stwierdzając na podstawie art. 152 ustawy P.p.s.a., że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt II).