II SA/Ke 467/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2010r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 czerwca 2010r. Wojewoda Świętokrzyski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001r. poz. 1591 z późn. zmianami) stwierdził nieważność uchwały Nr LV/415/2010 Rady Miejskiej w Końskich z dnia 29 kwietnia 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sołectwo Modliszewice. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda przedstawił przebieg postępowania wskazując, iż w dniu 26 maja 2010r. wszczął postępowanie nadzorcze i zobowiązał Gminę do złożenia wyjaśnień i ustosunkowania się do przedłożonych do uchwały zarzutów i że pismem z dnia 31 maja 2010r. Przewodniczący Rady Miejskiej złożył wyjaśnienia odnoszące się do stwierdzonych nieprawidłowości. Następnie organ nadzoru wskazał, że po dokonaniu analizy postanowień uchwały oraz złożonych wyjaśnień stwierdza, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa dotyczącym zasad sporządzania planu miejscowego. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istnienie naruszenia trybu jego sporządzenia powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W przypadku naruszenia zasad sporządzenia planu ustawodawca nie wymaga aby naruszenie miało charakter istotny. Tak więc każde naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego powinno skutkować stwierdzeniem nieważności planu. Wojewoda wskazał, że uchwała narusza art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zgodności planu z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Końskie. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, z kolei w myśl art. 15 ust. 1 burmistrz sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium. Stosownie do art. 17 pkt 4 burmistrza sporządza projekt planu uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tymczasem w przedmiotowym planie miejscowym np. tereny oznaczone symbolami: a) 1.MW, 2.MW przeznaczono pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, b) MN przeznaczono pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, c) 2.RM przeznaczono pod tereny zabudowy zagrodowej, d) 3.U,5.U, 7.U, 10.U przeznaczono pod tereny zabudowy usługowej, e) 1.R przeznaczono pod tereny rolne z zakazem zabudowy, f) 1.ZP przeznaczono pod teren zieleni urządzonej – park, g) WS przeznaczono pod tereny wód powierzchniowych śródlądowych, h) O przeznaczono pod teren oczyszczalni ścieków, podczas, gdy w studium tereny te odpowiednio przewidziano pod: ad. a) i ad.) b tereny o charakterze produkcyjnym, przemysłowo składowym, bądź infrastrukturalnym (oznaczone symbolem P), ad. c) tereny pod funkcje usługowe o charakterze publicznym lokalnym ( oznaczone symbolem UP), ad. d) tereny rolne z możliwością lokalizacji zabudowy tylko w wyznaczonych miejscach ( oznaczone symbolem R1); tereny o charakterze produkcyjnym, przemysłowo-składowym, bądź infrastrukturalnym ( oznaczone symbolem P), ad. e) tereny lokalizacji zabudowy związanej z terenami oznaczonymi symbolem R1 ( oznaczone symbolem R1-M), ad. f) i ad. g) tereny koncentracji usług (oznaczone symbolem U), ad. h) tereny rolne z możliwością lokalizacji zabudowy tylko w wyznaczonych miejscach (oznaczone symbolem R1). Organ nadzoru wskazał, że na etapie sporządzania planów miejscowych mogą następować uściślenia i uzupełnienia, pod warunkiem zachowania zgodności ustaleń planu z polityką przestrzenną Gminy określoną w studium. W szczególności uszczegółowieniu mogą podlegać szerokości ulic w liniach rozgraniczających, o czym mowa w wyjaśnieniach Przewodniczącego Rady Miejskiej w Końskich, ale nie dotyczy to tego przypadku, ponieważ w przedmiotowym planie miejscowym nastąpiła całkowita zmiana kwalifikacji przeznaczenia terenów w porównaniu do studium, a nie jedynie uściślenie i uzupełnienie. Nadto uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niejednoznaczne określenie przeznaczenia terenu. W § 21 uchwały dla terenu oznaczonego symbolem 3.R określono przeznaczenie tymczasowe jako teren rolniczy z utrzymaniem istniejącego zagospodarowania. Natomiast przeznaczenie docelowe określono jako teren cmentarza (miejsc pochówku). Skoro przeznaczeniem docelowym, czyli podstawowym, jest cmentarz, to zgodnie z załącznikiem Nr 1 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1587), teren ten powinien być oznaczony symbolem ZC ( cmentarz), z naniesionymi na rysunek planu tzw. "strefami sanitarnymi od cmentarza". W § 38 uchwały dla terenu oznaczonego symbolem O określono przeznaczenie tymczasowe jako teren oczyszczalni ścieków, natomiast przeznaczenie docelowe określono jako zabudowa usługowa. Z przyczyn wyżej wskazach teren ten powinien być oznaczony symbolem U (teren zabudowy usługowej). Uchwała narusza także § 8 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, poprzez brak możliwości powiązania tekstu planu miejscowego z rysunkiem planu. Wojewoda wskazał, że w § 34 ust. 1 pkt 7 oraz § 41 ust. 14 uchwały zawarto zapisy odnoszące się do "stref sanitarnych cmentarza", natomiast nie wrysowano tych stref na rysunek planu miejscowego. Strefy sanitarne od cmentarzy powinny być również naniesione na tereny rolne z zakazem zabudowy, ponieważ § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) wprowadza ograniczenia dla terenów, znajdujących się w granicach tych stref, dotyczące nie tylko zakazu zabudowy, lecz także lokalizacji studzien. Reasumując organ stwierdził, że ponieważ uchwała w jego ocenie w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny, czyni to zasadnym stwierdzenie jej nieważności. W skardze na to rozstrzygnięcie Rada Miejska w Końskich zarzuciła naruszenie przepisów prawa: 1) art. 104 i 107 kpa poprzez niepodanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia wszystkich wymaganych prawem przepisów, a w szczególności art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia; 2) art. 91 ust.11 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 29 kwietnia 2010r. w sytuacji, gdy na podstawie stwierdzonych nieprawidłowości można było orzec o nieważności tej uchwały tylko w części, 3) art. 171 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu kontroli legalności aktu prawa miejscowego; 4) art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego w warunkach, kiedy stwierdzono niezgodność z prawem tylko niektórych jego postanowień. W związku z tak sprecyzowanymi zarzutami skarżąca domagała się uchylenia w całości zaskarżonego aktu nadzoru i obciążenia Wojewody kosztami postępowania w spawie. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca wskazała, że skoro z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że uchybienia dotyczą poszczególnych jednostek redakcyjnych planu, na przykład § 21, § 38 i § 34 uchwały, świadczy to o tym, że tylko nieliczne postanowienia planu pozostają w sprzeczności z przepisami wyższego rzędu, a pomimo to organ nie stwierdził nieważności planu tylko w tym zakresie, przez co naruszył art. 91 ust. 1 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji. Zarzuciła także, że Wojewoda przywołał odstępstw od przepisów dotyczących zakresu projektu i treści planu, natomiast nie zawarł w swoim rozstrzygnięciu analizy na czym w istocie te odstępstwa polegają. Podniosła, ze nawet w przypadku istotnego naruszenia trybu postępowania przy sporządzaniu planu, organ nadzoru i tak nie jest zobowiązany do stwierdzenia jego nieważności w całości, lecz może stwierdzić tę nieważność tylko w części. W przedmiotowej sprawie Wojewoda z takiej możliwości nie skorzystał. Skarżąca powołała się na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 listopada 2007r. sygn. II SA/Ol 720/07, którego uzasadnienia fragment zacytowała i zarzuciła, że opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla stosunkowo niewielkiego obszaru, z założeniem pełnej zgodności ze studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego jest przedsięwzięciem niezwykle skomplikowanym, a ponadto z treści art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie da się wyprowadzić wniosku, że zgodność ta musi mieć bezwzględny charakter i że nie są dopuszczalne odstępstwa, zwłaszcza, w przypadku, gdy są one podyktowane racjonalnymi względami prawidłowo prowadzonej gospodarki przestrzennej. Do skargi została dołączona "opinia prawna", w której jej autor rozwinął zarzuty zawarte w skardze. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał, ze nieważność został stwierdzona nie z powodu naruszenia trybu sporządzania planu, lecz z powodu naruszenia zasad jego sporządzenia, że w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia i chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego i nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu planu. Określone obszary mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewieszane pod taką zabudowę. Wojewoda powołał się na wyrok NSA sygn. II OSK 359/07. Natomiast wskazał, że odniesienie się przez skarżąca do wyroku WSA w Olsztynie nie jest trafne bowiem w wyroku tym niezgodność planu miejscowego ze studium dotyczyła tylko trzech terenów, co pozwalało na stwierdzenie nieważności uchwały tylko w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do pierwszego z jej zarzutów, a mianowicie, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza art. 104 i art. 107kpa, to zgodzić się należy, iż pełna podstawa rozstrzygnięć nadzorczych w zakresie dotyczącym uchwał podejmowanych w procesie planistycznym powinna zawierać wskazanie zarówno art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst. jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001r. ze zm.), dalej u.s.g., jak i art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. Zauważyć jednak należy, iż Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięciu powołał się także na przepisy art. 28 u.p.z.p., tak więc uznać należy, iż wskazał pełną podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, a okoliczność, iż uczynił to w uzasadnieniu, a nie we wstępnej części wydanego aktu, nie może być uznane za błędne w takim stopniu, który mógłby prowadzić do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego ( por. wyrok NSA z dnia 11 września 2007r. sygn. II OSK 759/07 - LEX 384425). W ocenie Sądu uzasadnienie faktyczne podjętego rozstrzygnięcia jest wyczerpujące. Na wstępie wskazać należy, iż jak wynika z poczynionych przez Wojewodę ustaleń, które znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym i których skarżąca skutecznie nie zakwestionowała w postępowaniu nadzorczym i ich nie podważa w skardze, zachodzi niezgodność uchwalonego w dniu 29 kwietnia 2010r. planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Końskie z 2007r. Niezgodność ta polega na tym, że - tereny oznaczone w planie symbolami 1MW i 2 MW przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz teren oznaczony symbolem MN, przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną, zgodnie ze studium oznaczone były symbolem P – tereny o charakterze produkcyjnym, przemysłowo-składowym bądź infrastrukturalnym, - tereny oznaczone w planie symbolami 3.U., 5.U., 7.U. 10.U przeznaczone pod zabudowę usługową, w studium były oznaczone: symbolem R1 – tereny rolnicze z możliwością zabudowy tylko w wyznaczonych miejscach, oznaczonych symbolem R1-M, symbolem R1-M zabudowa zagrodowa jak i związana z produkcją rolniczą, ze wskazaniem, że promowanym priorytetem na tych terenach jest rozwój rolnictwa ze względu na najwyższe w gminie klasy gleb (str. 113 studium), a także symbolem P tereny o charakterze produkcyjnym, przemysłowo-składowym, bądź infrastrukturalnym), - tereny oznaczone w planie symbolem 1R – tereny rolne z zakazem zabudowy, w studium oznaczony był symbolem R1M- lokalizacja zabudowy związanej z terenami rolnymi, - tereny oznaczone w planie symbolem 1 ZP – przeznaczony pod zieleń miejską – park oraz symbolem WS wody powierzchniowe w studium określony był symbolem U teren koncentracji usług, - teren oznaczony w planie symbolem O – oczyszczalnia ścieków, w studium oznaczony był symbolem R1 – tereny rolne z możliwością zabudowy tylko w miejscach oznaczonych symbolem R1-M. Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że tak odmienne w stosunku do uregulowań zawartych w studium przeznaczenie powyższych terenów narusza wynikającą z przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz 17 pkt 4 u.p.z.p. zasadę, iż plan zagospodarowania przestrzennego powinien być zgodny z ustaleniami studium. W ocenie Sądu Wojewoda słusznie stwierdził, iż tak odmienne przeznaczenie w uchwalonym planie wyżej wymienionych terenów w stosunku do ustaleń przyjętych w studium wyłącza możliwość uznania, iż w zakwestionowanym planie miejscowym doszło jedynie do uszczegółowienia i uściślenia zawartych w studium kierunków rozwoju i zagospodarowania oraz przeznaczenia terenów. Jeśli bowiem w studium dla jakiegoś terenu określono, że jest on wyłączony spod zabudowy, to przeznaczenie tego samego terenu w planie miejscowym pod zabudowę usługową czy też oczyszczalnię ścieków nie może być uznane za "uszczegółowienie" studium. Poza opisanym wyżej naruszeniem zasad sporządzania planu, zakwestionowana przez Wojewodę Świętokrzyskiego uchwała w § 21 oraz § 38 niewątpliwie narusza także przepisy art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 11 poprzez nieprawidłowe oznaczenie terenów przeznaczonych docelowo pod cmentarz symbolem 3.R zamiast ZC oraz przeznaczonego pod zabudowę usługowa symbolem O zamiast U. Gdyby uchwała z dnia 29 kwietnia 2010r. zawierała tylko takie nieprawidłowości, to jest gdyby sprzeczne z przepisami prawa były tylko jej § 21 i § 38, wówczas niewątpliwie pozostałe zawarte w skardze zarzuty, iż Wojewoda powinien stwierdzić nieważność uchwały tylko w części, byłyby uzasadnione. Tak jednak nie jest. Stwierdzona niezgodność planu miejscowego ze studium wynika z tego, że ten sam teren przedstawiony na rysunku studium oraz na części graficznej planu ma rożne, niejednokrotnie przeciwstawne przeznaczenie. Z uwagi na to, że rysunek studium nie zawiera oznaczenia podziału na działki ewidencyjne, nie byłoby możliwe stwierdzenie nieważności planu miejscowego tylko w części i to tylko w zakresie jego części graficznej, dokonane w taki sposób, aby reszta planu przedstawiona w jego części graficznej - po pierwsze była łatwa do zidentyfikowania, a po drugie umożliwiała jej funkcjonowanie. Ponadto, jak słusznie zostało to podniesione na rozprawie przed sądem przez pełnomocnika organu, ponieważ niezgodność ustaleń planu z polityką przestrzenną ustaloną w studium dotyczy terenów mających kluczowe znaczenie dla zagospodarowania, z uwagi na to, że znajdują się one w centrum wsi, częściowe stwierdzenie nieważności planu nie jest możliwe ze względu na konieczność zachowania przez ten plan jednolitości i spójności. Dodatkowym argumentem, świadczącym o zasadności stwierdzenia nieważności uchwały w całości jest również i to, że skoro kolejną jej nieprawidłowością jest niezaznaczenie w części graficznej planu strefy sanitarnej od planowanego na terenie (oznaczonym błędnie symbolem 3R) cmentarza, stwierdzenie nieważności uchwały w części, w jakiej nie przedstawia na mapie tej strefy rodziłoby wątpliwości, do którego miejsca powinna sięgać ta strefa, a co za tym idzie, czy w konkretnym miejscu położonym koło terenu przeznaczonego pod cmentarz obowiązuje plan czy też nie. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, przy stwierdzonych naruszeniach przez Radę Miejską w Końskich zasad sporządzania planu, koniecznym było stwierdzenie nieważności całej uchwały. W takiej zaś sytuacji zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 171 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP są nieuzasadnione. Mimo bowiem, iż nie cała uchwała narusza prawo, to jednak nie jest możliwe wyeliminowanie z obrotu poprzez stwierdzenie nieważności tylko jej części. Stałoby się to bowiem źródłem niedopuszczalnych wątpliwości co do zakresu ważności, a zatem i obowiązywania pozostałej części planu, jak również wpływałoby negatywnie na jego jednolitość i spójność. Dlatego też skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).