II SA/Ke 467/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Gminy Złota z dnia 23 czerwca 2022 r. nr XXXVII/265/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczej straży pożarnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 23 czerwca 2022 r. Rada Gminy Złota, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały, opublikowanym w Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn. - w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2021 r. poz. 2490, dalej "u.o.s.p."), podjęła uchwałę nr XXXVII/265/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy biorących udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę. W § 1 uchwały postanowiono: "Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych mających siedzibę na terenie gminy Złota: a) 20 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, b) 20 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu". W § 2 uchwały przewidziano: "Traci moc uchwała Nr V/36/2019 Rady Gminy Złota z dnia 13 lutego 2019 roku w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym". W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Pińczowie zaskarżył powyższą uchwałę w całości, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa, tj.: art. 15 ust. 1 u.o.s.p. poprzez posłużenie się w treści zaskarżanego przepisu pojęciem udział, podczas gdy ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział" lecz terminem "uczestnictwo" co stanowi niedopuszczalną modyfikacje przepisu kompetencyjnego; art 15 ust. 2 u.o.s.p poprzez brak określenia momentu od którego naliczany ma być ekwiwalent, to jest momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej oraz brak wskazania, że jest on naliczany bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny. Uchwała jest więc niekompletna w zakresie realizacji przesłanek określonych w przepisie kompetencyjnym, co stanowi niewypełnienie dyspozycji tego przepisu. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przyjęcie w § 2 zaskarżonej uchwały, że traci moc poprzednia uchwała w tym zakresie, tj. uchwała Nr V/36/2019 Rady Gminy Złota z dnia 13 lutego 2019 r. w sprawie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym, podczas gdy stosownie do wskazanego rozporządzenia uchwała ta straciła moc z chwilą uchylenia przepisu, na podstawie którego została wydana, tj. art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, co nastąpiło z dniem 1 stycznia 2022r. Podnosząc takie zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie "jako całkowicie niezasadnej" oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. Organ podniósł, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, ponieważ została uchylona przez uchwałę nr IV/19/2024 Rady Gminy Złota z dnia 25 czerwca 2024 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP i kandydata na strażaka ratownika OSP z terenu Gminy Złota, który uczestniczył w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. W związku z tym - zdaniem organu - zaskarżona przez Prokuratora uchwała nie może zostać przez Sąd unieważniona, ponieważ już nie obowiązuje i nie ma jej w obrocie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest jej istotna sprzeczność z prawem, co wynika z treści art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepis ten dotyczy wprawdzie orzeczeń podejmowanych przez organy nadzoru, jednak należy go odnieść także do sądowej kontroli aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Przypomnieć należy, że ustawodawca uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązując wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadził w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą te jednostki do stanowienia aktów prawa miejscowego oraz innych aktów na podstawie upoważnień ustawowych. Przepisy te stanowią uszczegółowienie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej) albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. Zasada praworządności bądź legalizmu ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP głosi, że wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w jego granicach. Prawo powinno zatem nie tylko stanowić kompetencję do działania, ale również być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne owego działania. Celem zasady legalizmu jest przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów państwa oraz poddanie tego działania kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem. Zasada legalizmu ma wyłącznie charakter formalny. Wymagania materialne dotyczące treści prawa leżącego u jej podstaw wynikają z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zasada legalizmu jest elementarną zasadą każdego systemu prawnego, który musi zakładać jej obowiązywanie, ponieważ "dopuszczenie łamania prawa przez organy władzy publicznej podważa samą ideę prawa jako systemu wiążących norm postępowania" (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16.03.2011 r., K 35/08, OTK-A 2011, nr 2, poz. 10). Artykuł 7 Konstytucji RP stanowi ważną dyrektywę interpretacyjną, która zakazuje rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych i domniemywania kompetencji organów władzy publicznej (zob. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27.05.2002 r., K 20/01, OTK-A 2002, nr 3, poz. 34). Ten ostatni zakaz wyklucza działania organów władz publicznych bez odpowiedniego przyzwolenia przez prawo. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej i nie może poszukiwać analogii w innych przepisach prawa odnoszących się do innych czy nawet podobnych regulacji w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji (WSA w Łodzi - II SA/Łd 203/21; dostępny w CBOSA). Warto zauważyć, że wobec obywatela obowiązuje zasada odwrotna, ponieważ może on czynić wszystko to, czego prawo mu nie zakazuje (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 7). Przenosząc zaprezentowane wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 15 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Zgodnie z pierwszym powołanym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jest to norma kompetencyjna o charakterze ogólnym, odsyłająca do upoważnień zawartych w innych ustawach. Takie szczególne upoważnienie zawiera art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., wedle którego - w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały z 23 czerwca 2022 r.: "1. Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. 2. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy". Zauważyć należy, że powołany art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zastrzega wprost, że wysokość ekwiwalentu nalicza się dla strażaka ratownika OSP "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w uchwale podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.s.p. ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu ("Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały"). Z kolei sposób naliczania ekwiwalentu określa ustawa, która w zdaniu drugim art. 15 ust. 2 stanowi, że ekwiwalent oblicza się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (por. także wyrok WSA w Łodzi z 9 kwietnia 2025 r., III SA/Łd 48/25; wyrok NSA z 13 września 2023 r., III OSK 2588/22, dostępne w CBOSA). Doprecyzowanie sposobu naliczania ekwiwalentu na poziomie ustawowym, zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie go w uchwale ustalającej wysokość ekwiwalentu. O ile dopuszczalnym jest w niektórych przypadkach powtórzenie przez prawodawcę gminnego treści przepisu ustawy, o tyle wprowadzenie do uchwały postanowień sprzecznych z ustawą należy uznać za istotne naruszenie prawa, pozostające w kolizji z konstytucyjną zasadą praworządności. Z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w sprawie. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy Złota określiła bowiem nie tylko wysokość ekwiwalentu dla ochotniczych straży pożarnych mających siedzibę na terenie Gminy Złota - do czego była uprawniona i zobowiązana, ale także wskazała, odmiennie niż ustawa, że przysługuje on "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej" (§ 1 lit. a) i "za każdą rozpoczętą godzinę w szkoleniu lub ćwiczeniu" (§ 1 lit. b)". Taka regulacja zaskarżonej uchwały stoi w wyraźnej sprzeczności z zakresem upoważnienia ustawowego, które zezwala radzie gminy jedynie do ustalenia wysokości ekwiwalentu, a nie do określenia sposobu jego obliczania. Ponadto przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. stanowi, że ekwiwalent pieniężny naliczany jest "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", a nie "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej" i "za każdą rozpoczętą godzinę w szkoleniu lub ćwiczeniu" (§ 1 lit. a i b uchwały)", co stanowi niedopuszczalną modyfikację ustawy i tym samym istotne naruszenie prawa. Podzielić należy także zastrzeżenia Prokuratora co do wskazania w zaskarżonym akcie, że ekwiwalent przysługuje za "udział" w akcji ratowniczej, działaniu ratowniczym, szkoleniu lub ćwiczeniu. Ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział", lecz terminem "uczestnictwo". Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy dla określenia działania, które rodzi obowiązek naliczania ekwiwalentu (za "udział" - jak stanowi zaskarżona uchwała, a nie za "uczestniczenie" - jak przewiduje ustawa) rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu w postaci naliczenia jego wysokości, będzie mu nadawana treść inna od ustawowej, w szczególności, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany, jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 25 marca 2025 r., II SA/Rz 21/25, dostępny j.w.). Podkreślić raz jeszcze należy, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji organów władzy publicznej, co oznacza, że normy zawierające upoważnienia ustawowe powinny być interpretowane w sposób ścisły. Jeśli zatem lokalny prawodawca wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, to dochodzi wówczas do istotnego naruszenia prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu uchwalonego w takich warunkach. Trafnie Prokurator stwierdził, powołując się na § 32 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), że jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Zgodnie z art. 48 u.o.s.p. uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Z treści art. 57 tej ustawy wynika, że u.o.s.p. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r., przy czym ustawa nie zawiera regulacji dotyczących pozostawienia w mocy uchwał rad gmin podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.), stanowiącego delegację ustawową dla ustalenia przez organ stanowiący gminy – w drodze uchwały - ekwiwalentu dla członka ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę. W konsekwencji, zastosowanie ma § 32 ust. 1 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", co oznacza, że uprzednio uchwalona przez Radę Gminy Złota, na podstawie art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, uchwała nr V/36/2019 z dnia 13 lutego 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym, utraciła moc z dniem 31 grudnia 2021 r., ponieważ 1 stycznia 2022 r. wszedł w życie nowy przepis delegacyjny - art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Skoro zatem wymieniona w § 3 zaskarżonego aktu uchwała nie obowiązywała już w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały z 23 czerwca 2022 r., to nie było podstaw prawnych do przyjęcia, że traci ona moc w związku z podjęciem uchwały objętej skargą. Postanowienie zawarte w § 3 zaskarżonej uchwały naruszało prawo w sposób istotny, ponieważ ustaliło inny dzień utraty mocy obowiązującej uchwały z dnia 13 lutego 2019 r., niż wynika to z rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" Nie ma natomiast racji Prokurator podnosząc zarzut zawarty w punkcie II petitum skargi. Jak już zostało wyżej wskazane, sposób naliczania ekwiwalentu określa ustawa, która w dacie podjęcia zaskarżonego aktu stanowiła - w zdaniu drugim art. 15 ust. 2 u.o.s.p., że ekwiwalent oblicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" (określenie, że ekwiwalent jest naliczany bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny nie obowiązywało w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, gdyż weszło w życie 28 września 2023 r. wraz z nowelizacją art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wprowadzoną ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 1560). Doprecyzowanie sposobu naliczania ekwiwalentu na poziomie ustawowym czyni zatem zbędnym normowanie go w uchwale ustalającej wysokość ekwiwalentu. Niezasadność omawianego zarzutu skargi pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, gdyż konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości wynika z poprzednio omówionych istotnych naruszeń prawa, ujętych przez Prokuratora w zarzutach nr I i III petitum skargi. Odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, podkreślić należy, że uchylenie uchwały z 23 czerwca 2022 r. w wyniku podjęcia uchwały Rady Gminy Złota z 25 czerwca 2024 r. nr IV/19/2024, pozostaje bez znaczenia prawnego dla przeprowadzenia sądowej kontroli tej pierwszej uchwały, zaskarżonej przez Prokuratora w niniejszej sprawie. Od momentu bowiem, gdy uchwała z 23 czerwca 2022 r. weszła w życie, do chwili kiedy przestała obowiązywać, funkcjonowała w obrocie prawnym powodując określone skutki prawne. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że uchwałę, której nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, natomiast utrata jej mocy obowiązującej w związku z podjęciem późniejszej uchwały, wywołuje skutki dopiero od wejścia w życie "nowej" uchwały (ex nunc). Z tych przyczyn podjęcie przez Radę Gminy Złota 25 czerwca 2024 r. uchwały nr IV/19/2024 nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowo- administracyjnego (por. wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10, CBOSA). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.1 u.s.g., mając na uwadze, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Co do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Żaden z przepisów szczególnych nie przewiduje zaś na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym możliwości zasądzenia kosztów na rzecz organu. Zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje natomiast skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, ale tylko w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji (art. 200 p.p.s.a.).