II SA/Ke 47/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2017r. sprawy ze skargi "E." Spółka jawna na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2016r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz "E." Spółka jawna kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2016 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty z dnia 17 sierpnia 2016 r. znak: [...] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej i obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcenia zlokalizowanej na terenie Zakładu P., na działce nr ew. 585/7 w miejscowości W. ul. Z. 29 w N., należącego do "E." M. Sp. j. Organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że "E." M. Sp. j. w dniu 14.07.2016r. na podstawie art. 201 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska wystąpiła o wydanie opisanego wyżej pozwolenia zintegrowanego. Starosta ustalił, że instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz instalacja do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów zlokalizowanych w miejscowości W. należąca do spółki "E." M. Sp. j. w N. nie została uwzględniona w uchwale Nr [...] z dnia 27 października 2014 r. Sejmiku Województwa w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] 2012-2018". Powyższa uchwała została zaskarżona do WSA w Kielcach, który wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r. syg. Akt II SA/Ke 321/15 oddalił skargę "E." M. Sp. j. Do chwili złożenia wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał skargi kasacyjnej tego podmiotu od wyroku WSA w Kielcach z dnia 28 maja 2015 r. Zdaniem organu I instancji, wyrok NSA jest istotny dla rozstrzygnięcia sprawy głównej, co oznacza, że zachodzi konieczność zawieszenia tego postępowania do czasu jego wydania. Z postanowieniem Starosty z dnia 17.08.2016 r. nie zgodziła się "E." M. Sp. j. zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4, art. 124 § 2 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa. Organ odwoławczy rozpoznając zażalenie uznał, że istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy rozstrzygnięcie sprawy jaka toczy się przed NSA na skutek skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Kielcach z dnia 28.05.2015 r. sygn. akt II SA/Ke 321/15 stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia wniosku "E." M. Sp. j. o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Przytaczając brzmienie art. 97 § 1 pkt 4 kpa Kolegium stwierdziło, że wystąpienie zagadnienia wstępnego związane jest z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że omawiana "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 11; G. Łaszczycą Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 86-112). W oparciu o przedstawiony wywód prawny Kolegium podniosło, że wśród odpadów przeznaczonych do zbierania Spółka wykazała m.in. niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne - kod 20 03 01 (str. 97 wniosku). Odpady te zostały również wskazane jako przewidziane do przetworzenia (str. 103 wniosku) i magazynowania (str. 124 wniosku). W Uchwale Nr [...] z dnia 27 października 2014 r., w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa [...]" 2012-2018 Sejmik Województwa nie uwzględnił wniosku "E." M. Sp.j. w N., ul. Z. 29, o uznanie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz instalacji do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów, zlokalizowanych w miejscowości W., gm. S., jako instalacji regionalnych w regionie 4 gospodarki odpadami komunalnymi. Takie stanowisko zaakceptował WSA w Kielcach w wyroku z dnia 28 maja 2015 r, sygn. akt. II SA/Ke 321/15 oddalając skargę E. M. Sp. J. w N., na uchwałę Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia 27 października 2014 roku, które to rozstrzygnięcie Spółka zaskarżyła do NSA. Z informacji skarżącej jak również z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych wynika, iż sprawa ta nie została jeszcze rozstrzygnięta. Organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 38a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2013.21 ze zm.) podkreślając, że jeżeli instalacja, przeznaczona do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, nie została ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, odmawia się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji. Z kolei z treści art. 9e ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2016.250 j.t. ze zm.) wynika, iż ten rodzaj odpadów może być przekazywany tylko do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych i to bezpośrednio przez odbierającego odpady od właścicieli nieruchomości. Z tych względów, w ocenie organu, regionalną instalacją może być tylko instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych wskazana w uchwale sejmiku województwa w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego, skoro Spółka we wniosku wskazała, że będzie przetwarzała m.in. zmieszane odpady komunale, które mogą być przetwarzane wyłącznie w regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a uchwala Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia 27 października 2014 roku, która rozstrzygała wniosek "E." M. sp. j. w przedmiocie ujęcia instalacji prowadzonej przez Spółkę jako instalacji regionalnej jest obecnie kwestionowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to rozstrzygnięcie NSA w przedmiocie w/w Uchwały stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i uzasadnia zawieszenie postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12.12.2016 r. spółka E. M. Spółka Jawna, wniosła o jego uchylenie w całości oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Starosty z dnia 17.08.2016 r. zarzucając naruszenie następujących przepisów postępowania: 1) art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w efekcie zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania w formie decyzji pozwolenia zintegrowanego dla skarżącej, błędnie uznając, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym które nie zostało jeszcze rozstrzygnięte w ramach toczącego się postępowania sądowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, a które to rozstrzygnięcie zdaniem skarżącej nie ma żadnego wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, 2) art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji zawieszenie postępowania, uznając, że od rozstrzygnięcia postępowania sądowego toczącego się przez Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie zależy wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy (skarżącej) decyzji, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie w sytuacji gdy poprzez brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie można wydać decyzji w innej sprawie w ogóle, 3) art. 7 w zw. 77 § 1 k. p. a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy i wydanie zaskarżonego niniejszą skargą postanowienia z pominięciem wnikliwej analizy co tak naprawdę jest przedmiotem postępowania toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie którego skarżąca jest stroną i czy rzeczywiście wyrok w tej sprawie może mieć jakikolwiek wpływ na wydanie decyzji w niniejszym postępowaniu administracyjnym, 4) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie, a polegające na utrzymaniu zaskarżonego zażaleniem postanowienia Starosty zawieszającego postępowanie z urzędu, 5) art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie Na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi w trybie uproszczonym, oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Analiza akt sprawy wskazuje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy w postępowaniu głównym, którego przedmiotem było wydanie skarżącej decyzji – pozwolenia zintegrowanego zgodnie z art. 201 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.), zaistniała podstawa faktyczna do wydania przez organ postanowienia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji (postanowienia) przez organ administracji. W orzecznictwie wskazuje się, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć wyraźny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2937/12; z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2419/11). Zgodzić należy się ze skarżącą, że powołany przepis może być stosowany jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby w ogóle możliwe. Nie dotyczy zaś sytuacji, gdy rozstrzygnięcie konkretnej kwestii umożliwi organowi merytoryczne załatwienie sprawy. Organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Pogląd zgodnie z którym: "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego", został utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i również skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. II OSK 1570/11). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd uznaje za wadliwe prezentowane przez SKO w zaskarżonym postanowieniu stanowisko organu co do wystąpienia w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, które uniemożliwia rozpoznanie wniosku "E." M. Sp.j. w N. o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 321/15 oddalającego skargę E. M. Sp. J. w N., na uchwałę Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia 27 października 2014 roku, nie stanowi zagadnienia wstępnego, uzasadniającego zawieszenie postępowania. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. NSA rozpoznając skargę kasacyjną kontroluje bezpośrednio orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego i bada, czy sąd ten dokonał prawidłowej oceny legalności aktu administracyjnego. Rola NSA sprowadza się więc do kontroli zajętego przez WSA w Kielcach stanowiska w sprawie, który badał legalność rozstrzygnięcia organu administracji tj. Uchwały Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia 27 października 2014 roku w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa [...]" 2012-2018. WSA oddalając skargę E. M. Sp. J. w N. uznał, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Oznacza to zatem, że wspomniana uchwała jako akt prawa miejscowego, o czym wprost stanowi art. 38 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. O odpadach (Dz.U. 2016, 1987) aktualnie obowiązuje. Wszystkie zapisy tej uchwały są wiążące dla organów administracji, o ile uznają, że mają one zastosowanie i są istotne dla rozstrzygnięcia kwestii mających znaczenie prawne. Zauważyć także należy, że rozdział 4 ustawy Prawo o ochronie środowiska zatytułowany "pozwolenia zintegrowane" zawiera stosowne regulacje dotyczące tej instytucji. Wynika z nich jakie wymagania powinien spełniać wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego (art. 181 ust. 1 pkt 2 – 4 p.o.ś.) oraz jakie powinien zawierać informacje (art. 208 ust. 2 i nast. p.o.ś.). Istotny jest także wymóg dołączenia do wniosku dowodu uiszczenia opłaty rejestracyjnej (art. 208 ust. 6 pkt 1 p.o.ś.). Zdaniem Sądu, w analizowanym przez SKO zakresie brak jest regulacji wskazujących, na istnienie obowiązku zawieszenia postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależy wydanie decyzji – pozwolenia zintegrowanego. Nie można zatem przyjąć, że organ właściwy w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego, na dzień złożenia przez skarżącą wniosku wraz z załącznikami, nie dysponuje materiałem dowodowym pozwalającym na załatwienie sprawy, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Na gruncie niniejszej sprawy organ nie wykazał, aby od rozstrzygnięcia NSA zależało w ogóle załatwienie sprawy głównej, a jak już wyżej podniesiono tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego, istnieją podstawy do zawieszenia postępowania przewidzianego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro pomiędzy rozstrzygnięciem przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 321/15 oddalającego skargę "E." M. Sp.j. w N., na uchwałę Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia 27 października 2014 roku, a wydaniem na podstawie art. 201 ustawy Prawo o ochronie środowiska decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego nie zachodzi bezpośredni związek, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia. Z tego względu zaskarżone postanowienie jak również postanowienie Starosty [...] z dnia 17 sierpnia 2016 r. należy uznać za wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach, na które złożyły się wpis w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.