II SA/Ke 472/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody z dnia 15 kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2016 r. znak: [...], Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołań P. oraz Z. M. od decyzji Starosty z dnia 30 grudnia 2015 r. znak: [...] orzekającej o: 1) zwrocie na rzecz K. S. prawa własności nieruchomości położonej w K. przy ul. B., oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. (obręb [...]) jako działka nr 1538/3 o pow. 0,7420 ha, ujawnionej w księdze wieczystej [...], której właścicielem jest Gmina. 2) odmowie stowarzyszeniu ogrodowemu P. prawa do odtworzenia części Rodzinnego Ogrodu Działkowego "M.", założonego na działce nr 1538/3 oraz ustalenia i wypłaty odszkodowań użytkownikom zlokalizowanych na przedmiotowej działce ogródków działkowych za nasadzenia, urządzenia i obiekty, jako wykonane niezgodnie z prawem - na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji ustalił, że umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 29 maja 1968 r. Rep A nr [...] S. S. przekazał nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w K. przy ul. Ź., oznaczoną jako działka nr 16/6 o pow. 0,7437 ha, na planie wpisanym do ewidencji Miejskiej Pracowni Geodezyjnej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 22 września 1967 r. pod nr [...]. Przekazanie nastąpiło w trybie art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Stosownie do klauzuli Prezydium MRN z dnia 17 listopada 1950 r., jaką został opatrzony plan sytuacyjny z dnia 15 listopada 1950 r., wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona "pod ulice projektowane" – przedłużenie dawnej ul. Ks. J. P. Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2013 r. spadkobierca S. S., K. S., wystąpił o zwrot opisanej na wstępie nieruchomości odpowiadającej części wywłaszczonej działki nr 16/6. Przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 22 maja 2014r. oględziny na przedmiotowej działce wykazały, że znajduje się ona na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "M.". Niewielki fragment działki zajęty jest pod parking utwardzony tłuczniem. Na pozostałej części działki stwierdzono dwa pasy ogródków działkowych w liczbie 32, alejkę ogrodową, sieć wodociągową, altany i ogrodzenia ogródków działkowych oraz nasadzenia drzew i krzewów. Starosta orzekając w punkcie 1 opisanej na wstępie decyzji z dnia 30 grudnia 2015r. o zwrocie nieruchomości wskazał, że ogrody działkowe zostały założone na terenie przedmiotowej nieruchomości wbrew postanowieniom planów miejscowych obowiązujących w dacie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w dacie przekazania jej w czasowe użytkowanie Wojewódzkiemu Zarządowi Pracowniczych Ogródków Działkowych decyzją z dnia 31 maja 1972 r., a także planu miejscowego obowiązującego obecnie, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 3 kwietnia 2008 r. nr [...]. Plany te przeznaczały bowiem przedmiotową nieruchomość na przedłużenie ul. B. (dawniej G.). Nadto organ I instancji wskazał, że jak wynika z decyzji z dnia 31 maja 1972 r. na przekazanym w czasowe użytkowanie terenie nie wolno było wznosić żadnych budowli i urządzeń, ani sadzić drzew i krzewów. Zatem, w ocenie Starosty, wszelkie inwestycje dokonane na nieruchomości przez PZD i jej zagospodarowanie pod ogrody działkowe nastąpiło wbrew wiążącej stowarzyszenie ogrodowe decyzji. Z tego powodu, mając na względzie art. 26 ust. 2 oraz art. 21 i art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. nie nałożono na Gminę obowiązku odtworzenia Rodzinnego Ogrodu Działkowego oraz wypłaty odszkodowania. P. podniósł w odwołaniu, że wbrew twierdzeniom Starosty przekazanie wywłaszczonego terenu w czasowe użytkowanie nie oznaczało zakazu lokalizowania działek pracowniczych. Na tę okoliczność przywołano art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Na mocy decyzji z dnia 31 maja 1972 r. mogły na przekazanym terenie funkcjonować pracownicze ogrody działkowe do momentu przejęcia go na cele inwestycyjne za jednorocznym wypowiedzeniem. Kolejną regulacją pozwalającą na urządzenie na przekazanym terenie ogrodów działkowych jest art. 32 i art. 11 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. W konsekwencji, podmiot likwidujący ogrody działkowe w niniejszej sprawie, tj. Gmina, powinna w myśl art. 26 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, odtworzyć ROD w takich granicach, w jakich został założony i funkcjonował zgodnie z prawem. Odmowa wypłaty odszkodowania, pomimo blisko półwiecznego funkcjonowania czasowej decyzji w obrocie prawnym, w powiązaniu z brakiem odszkodowania za rozwiązanie użytkowania bez jednorocznego wypowiedzenia zapisanego w decyzji z dnia 31 maja 1972 r., stanowi więc oczywiste naruszenie prawa i nie daje się pogodzić z zasadami sprawiedliwości społecznej i praworządności. W odwołaniu Z. M., jednej z użytkowniczek zlokalizowanych na terenie przedmiotowej nieruchomości ogródków działkowych, zarzucono natomiast organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 10, art. 28 i art. 77 Kpa, z uwagi na pozbawienie strony możliwości uczestnictwa w każdym stadium postępowania. Z. M. o postępowaniu zwrotowym dowiedziała się bowiem dopiero przed wydaniem decyzji. Podniesiono ponadto, że strona otrzymała od PZD zgodę na zagospodarowanie działki, w tym wybudowanie altanki. Poniosła więc nakłady, które powinny zostać zwrócone. Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia wyjaśnił, że jego wątpliwości wzbudziła kwestia ustalenia spadkobiercy po S. S.. Z postanowienia Sądu Powiatowego w K. z dnia 24 lutego 1970 r. sygn. Ns [...] wynika bowiem, że spadek po S. S. nabył w całości z wyjątkiem gospodarstwa rolnego K. S., natomiast gospodarstwo rolne – J. S.. Tymczasem organ I instancji nie wyjaśnił, czy wywłaszczona działka wchodziła w skład gospodarstwa rolnego. W ocenie Wojewody materiał dowodowy należałoby uzupełnić o postanowienie o nabyciu spadku po J. S. w celu prawidłowego ustalenia stron postępowania. Organ II instancji uznał za uzasadniony zarzut Z. M. pozbawienia poszczególnych użytkowników ogródków działkowych udziału w każdym stadium postępowania. Nie brali oni bowiem udziału w oględzinach nieruchomości, ani w rozprawie administracyjnej. Przymiot strony ww. osób w rozumieniu art. 28 Kpa wynika zaś z art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Przechodząc do oceny zasadności zwrotu przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 i art. 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("ugn"), Wojewoda wskazał na konieczność precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia. W odniesieniu do tej kwestii wyjaśnił, że wg klauzuli Prezydium MRN z dnia 17 listopada 1950 r., zamieszczonej na planie sytuacyjnym nieruchomości oznaczonej jako K. hip. 337, sporządzonym przez Biuro Pomiarów przy Prezydium MRN Pom. [...], jako cel wywłaszczenia podano: "pod ulice projektowane", przedłużenie ówczesnej ul. Ks. J. P.. Powyższe przeznaczenie nieruchomości potwierdzają ustalenia planu miejscowego miasta obowiązującego w latach 1966-77, w którym wywłaszczona nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 5/K 26 KN II jako "trasa ruchu miedzydzielnicowego śladem istniejącym – na kierunku wschód-zachód. Odcinki ulic G., O., Ż. – urządzona w pełni uzbrojona." Przeprowadzone przez organ I instancji oględziny działki nr 1538/3 wykazały, że nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, że na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości cel przejęcia nie został zrealizowany, a zatem podlega ona zwrotowi stosownie do treści art. 136 ust. 3 ugn. Ponieważ przekazanie nieruchomości nastąpiło nieodpłatnie, brak było podstaw do wyliczenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, stosownie do art. 140 ugn. Organ odwoławczy nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem zawartym w punkcie 2 decyzji Starosty. Najpierw przywołał treść art. 2 pkt 11, art. 26 ust. 1 i 3, art. 21 i art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, a następnie wskazał na uzasadnienie decyzji Prezydium MRN z dnia 31 maja 1972 r., gdzie zapisano, że zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania miasta teren opisany w pkt 1 został przeznaczony pod budowę ul. G., w związku z czym nie może być przekazany w trwałe użytkowanie pod ogródki działkowe, a jedynie czasowo, przy czym przewidziano jednoroczny termin wypowiedzenia. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody, twierdzenie, że POD na przekazanym terenie został założony niezgodnie z prawem jest nieuzasadnione. W pkt 3 decyzji zapisano wprawdzie, że nie należy wznosić żadnych budowli i urządzeń, ani sadzić drzew i krzewów, to jednak nie było zakazu zakładania ogrodu i zagospodarowania przedmiotowego terenu innymi nasadzeniami, np. kwiatami. W konsekwencji należało zastosować przepisy art. 21 oraz art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych mówiące o obowiązku odtworzenia ROD i wypłaty odszkodowania. Zapis o jednorocznym terminie wypowiedzenia oddania terenu na cele inwestycyjne dotyczył sytuacji przekazania terenu na cele inwestycyjne, tymczasem w niniejszej sprawie zachodzi likwidacja ogrodu w związku ze zwrotem nieruchomości. Wojewoda uznał za niezgodne z art. 26 ust. 1 i 3 ww. ustawy stwierdzenie o dochodzeniu odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na działkach na drodze cywilnoprawnej. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że do rozstrzygnięcia pozostaje istotny dla sprawy zakres ustaleń faktycznych, zwłaszcza w zakresie przyznania odszkodowania dla użytkowników ogródków działkowych z tytułu prawa do działek i nasadzeń, które były dozwolone. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. S. zakwestionował decyzję Wojewody w zakresie, w jakim uchyla ona pkt 1 decyzji Starosty, podnosząc zarzut naruszenia art. 136 Kpa, w sytuacji gdy organ odwoławczy bez konieczności przedłużania postępowania powinien z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodu z dokumentów w postaci postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po S. S. i J. S.. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji w zakresie, w jakim uchyla ona pkt 1 decyzji organu I instancji oraz dopuszczenie, na podstawie art. 106 § 3 Ppsa, dowodu z dokumentów w postaci postanowień Sądu Powiatowego o stwierdzeniu nabycia spadku po S. S. i J. S., odpowiednio z dnia 24 lutego 1970 r. sygn. Ns [...] oraz z dnia 5 listopada 1982 r. sygn. Ns [...]. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jak wynika z załączonych do skargi postanowień, K. S. jest jedynym spadkobiercą S. S., tak co do ogółu spadku, jak i co do gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 3 listopada 2016r. pełnomocnik skarżącego zmodyfikował treść skargi w ten sposób, iż wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Zadaniem Sądu było zatem dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest zobowiązany uwzględnić skargę (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13). Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju rozstrzygnięcie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 Kpa. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, niezbędne było ponowne przeprowadzenie postępowania. Konstrukcja art. 138 Kpa służy realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa). Norma ta ukształtowała postępowanie przed organem II instancji zasadniczo jako postępowanie merytoryczne. Merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają w związku z tym również rozstrzygnięcia tego organu. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99). Powstaje stąd obowiązek traktowania postępowania przed organem II instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). W konsekwencji właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., sygn. I SA/Łd 112/98, niepubl.; wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy. Jednocześnie szeroka inicjatywa dowodowa, jaka przysługuje organom obu instancji powoduje, że mają one narzędzia do ustalania stanu faktycznego sprawy. W myśl bowiem art. 7 Kpa, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle powyższego, w sytuacji gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia określonego dowodu (w niektórych wypadkach nawet kilku dowodów), uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego - mieści się to w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania i wyłącza dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Stanowi o tym art. 136 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W orzecznictwie podnosi się, że zasada ta podlega wyłączeniu, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. I OSK 678/08). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uzasadniając podjętą decyzję wskazał na naruszenie przez organ I instancji: - art. 7, 77 i 80 Kpa, w kontekście prawidłowego ustalenia stron postępowania, - przepisów postępowania, poprzez brak zapewnienia stronom udziału w każdym stadium postępowania, Nadto w przekonaniu Wojewody do rozstrzygnięcia pozostaje istotny dla sprawy zakres ustaleń faktycznych, zwłaszcza w kontekście przyznania odszkodowań dla użytkowników za prawo do działki oraz te nasadzenia, które w aspekcie decyzji PMRN były dozwolone. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd, nie będąc związany zarzutami skargi, stwierdza, że nie narusza ona prawa, a wywody oraz wnioski w niej zawarte są słuszne i właściwe. W pierwszej kolejności zauważenia wymaga, iż wydanie decyzji kasacyjnej było prawidłowe wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, iż wniosek w niniejszej sprawie został złożony w grudniu 2013r., natomiast strony – użytkownicy działek – zostali powiadomieni o toczącym się postępowaniu zawiadomieniami z dnia 29 września 2015r. Stało się to po przeprowadzeniu oględzin oraz rozprawy administracyjnej. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że strony te nie zostały w jakikolwiek sposób poinformowane o w/w czynnościach, a czynności tych także nie powtórzono z ich udziałem. Jako niewystarczające dla realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu należy ocenić wysłanie zawiadomień o toczącym się postępowaniu oraz zawiadomień o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Podkreślenia wymaga, iż do wydania decyzji przez organ I instancji doszło w grudniu 2015r, po dwóch latach od wniesienia wniosku, natomiast od zawiadomienia stron – użytkowników działek upłynęło niecałe trzy miesiące. W tym kontekście doszło do naruszenia art. 10, 28 kpa oraz 7 i 77 kpa poprzez niezapewnienie użytkownikom działek czynnego udziału w postępowaniu. Sąd podziela także słuszność stwierdzonego przez organ odwoławczy naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa w zakresie ustalenia spadkobiercy byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości i uzupełnienia materiału dowodowego o postanowienie o nabyciu spadku po J. S. Zauważenia wymaga, iż tylko ten aspekt sprawy został podważony w skardze. Zdaniem jej autora organ winien, stosując art. 136 kpa, uzupełnić postępowanie dowodowe. Odpowiadając na powyższe stwierdzić trzeba, iż zauważony brak stanowił tylko jedną z przyczyn uchylenia decyzji organu I instancji i nie może być oceniany przez Sąd w oderwaniu od innych wskazanych przez organ przesłanek. Mając zaś na względzie zakres i znaczenie dla wyniku postępowania stwierdzonych wszystkich uchybień należy wskazać, iż niecelowe byłoby uzupełnianie materiału dowodowego jedynie w tym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrolując dalej zasadność podjętej decyzji Sąd podziela zajęte przez organy obu instancji stanowisko, że na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości cel przejęcia nie został zrealizowany, a zatem podlega ona zwrotowi stosownie do treści art. 136 ust. 3 ugn. Ponieważ przekazanie nieruchomości nastąpiło nieodpłatnie, brak było podstaw do wyliczenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, stosownie do art. 140 ugn. Jednakże, ponieważ przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "M.", w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014r., poz. 1774 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 78 ust. 2 tej ustawy do wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie postępowań, w zakresie zwrotu nieruchomości zajętych przez rodzinny ogród działkowy, stosuje się przepisy art. 26. W myśl wskazanego art. 26, w razie likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie. W ust. 3 art. 26 wskazano, iż podmiot, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Równocześnie w ust. 4 tego przepisu wskazano, iż odwołanie od decyzji, o której mowa w ust. 3, w zakresie wskazanym w ust. 3, nie wstrzymuje jej wykonania w części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości. Przepisu art. 23 nie stosuje się. Zgodnie natomiast z przepisem art. 26. ust. 6 w/w ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, przepisy ust. 1-5 stosuje się w przypadku, gdy do nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy lub jego część objętą likwidacją stowarzyszeniu ogrodowemu przysługuje tytuł prawny lub jest ona zajmowana przez rodzinny ogród działkowy, który stał się ogrodem stałym, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Mając na względzie powyższe, oraz treść decyzji Prezydium MRN z dnia 31 maja 1972 r., Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż ogród działkowy na przekazanym w/w decyzją terenie został założony zgodnie z prawem. W myśl uzasadnienia powyższej decyzji, teren opisany w jej pkt 1 został przeznaczony pod budowę ul. G., w związku z czym nie może być przekazany w trwałe użytkowanie pod ogródki działkowe, a jedynie czasowo, przy czym przewidziano jednoroczny termin wypowiedzenia. Należy jednakże podkreślić, iż cel inwestycyjny, na który przeznaczono nieruchomość nie został zrealizowany, nie dokonano także – zastrzeżonego w pkt. 2 jednorocznego wypowiedzenia prawa użytkowania działki. W przekonaniu Sądu treść tej (niewyeliminowanej z obrotu prawnego) decyzji świadczy o istnieniu tytułu prawnego do zajętej przez ROD nieruchomości. Wobec tego, zasadnie w ocenie Sądu, organ odwoławczy przyjął, iż w przedmiotowej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych – tj. art. 21 i 22 ust 1 i 2 w zakresie obowiązku odtworzenia ROD oraz wypłaty odszkodowania, z uwzględnieniem treści decyzji PMRN z dnia 31 maja 1972r, w kontekście zakresu dozwolonych nasadzeń. Zdaniem Sądu ocena tych przesłanek nie może zostać ograniczona do orzeczenia merytorycznego przez organ odwoławczy, działający jako organ II instancji, ponieważ ograniczyłoby to prawo strony do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy obu instancji i tym samym doszłoby do niedopuszczalnego z punktu widzenia przepisów procedury administracyjnej pozbawienia stron prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Błędna odmowa prawa do odtworzenia ROD oraz ustalenia i wypłaty odszkodowania spowodowała konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem w tym kontekście należy poczynić stosowne ustalenia faktyczne, a ich zakres dla sprawy jest znaczny i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zagadnienie zwrotu przedmiotowej nieruchomości oraz rozstrzygnięcie o roszczeniu w zakresie odszkodowania i odtworzenia ogrodu powinno być zawarte w decyzji organu I instancji, zgodnie z treścią art. 26 ust 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Na tym etapie postępowania – zdaniem Sądu – nie ma możliwości rozłącznego traktowania w/w elementów decyzji. Należy zwrócić uwagę, iż w treści ust 4 art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, przewidującego brak wstrzymania wykonania decyzji w części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości nie ma odesłania do ust 2 tego przepisu. Natomiast w przedmiotowej sprawie organ I instancji orzekał w punkcie 2 decyzji na podstawie art. 26 ust 2 powołanej wyżej ustawy. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.