II SA/Ke 475/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 21 lipca 2022 r. znak: WINB-WOA.7721.1.4.2022 w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata M. G. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia 21 lipca 2022 r., znak: WINB-WOA.7721.1.4.2022, Świętokrzyski Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania J. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Busku-Zdroju z dnia 19 stycznia 2022 r., znak: PINB.5140.23.2021, nakazującej współwłaścicielkom nieruchomości A. N. i J. N. usunięcie w terminie do dnia 31 października 2022 r. stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...], obręb [...], gm. W. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postepowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego ww. budynku. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Pismem z dnia 19 lipca 2021 r. A. N. wystąpiła do PINB w Busku-Zdroju o przeprowadzenie kontroli oraz wydanie opinii w sprawie stanu technicznego więźby dachowej i pokrycia dachowego ww. budynku mieszkalnego, którego jest współwłaścicielką. Podczas kontroli w dniu 23 września 2021 r. inspektorzy PINB stwierdzili, że nie ma możliwości wejścia na poddasze (strych) z uwagi na brak wewnętrznej klatki schodowej (schodów), A. N. nie zgodziła się na wejście na teren posesji pełnomocnika drugiej współwłaścicielki J. N . W pismach z dnia 27 września i 5 listopada 2021 r. organ wezwał współwłaścicielki do przedłożenia aktualnego protokołu 5-letniego przeglądu stanu technicznego. W dniu 26 października 2021 A. N. przedłożyła niepełną ocenę techniczną opracowaną przez osobę z uprawnieniami budowlanymi do projektowania i kierowania robotami budowlanymi inż. R. B . W opinii tej stwierdzono konieczność wymiany uszkodzonej więźby dachowej, nieszczelnego pokrycia dachowego oraz stropu typu lekkiego. Wskazano, że uszkodzony komin nadaje się do przemurowania, a nadto, że izolacja termiczna na elewacji budynku nie spełnia wymogów określonych przepisami. Przy piśmie z dnia 17 listopada 2021 r. A. N. przedłożyła "Protokół z pomiarów ochronnych" mgr. Inż. P. F.i R. B., z których wynika, że instalacja elektryczna nie nadaje się do eksploatacji, należy wymienić gniazda, ponieważ nie posiadają bolca ochronnego (15 szt.). W dniu 22 listopada 2021 r. inż. R. B. przedłożył w organie opracowany na zlecenie A. N. protokół z okresowej kontroli 5-letniej stanu technicznego przedmiotowego budynku, w którym wskazał nieprawidłowości stanu technicznego budynku. W zaleceniach stwierdził, że w celu usunięcia zagrożenia należy niezwłocznie wykonać naprawę komina spalinowo-grawitacyjnego na poziomie poddasza i ponad połacią dachową, naprawić pokrycie dachowe poprzez usunięcie istniejących przecieków, wymienić uszkodzone korozją elementy więźby dachowej w zakresie krokiew. Dodatkowo wskazał na konieczność zabezpieczenia antykorozyjnego elementów więźby dachowej, po ewentualnej wymianie (wzmocnieniu) uszkodzonych krokwi, konieczność wymiany podłogi z desek na poziomie poddasza, wzmocnienia i zabezpieczenia belek stropowych, naprawy obróbek i orynnowania, wymiany odpadających płytek terakotowych na tarasie zewnętrznym. We wnioskach końcowych autor protokołu uznał, że budynek, mimo iż znajduje się w nienależytym stanie technicznym, nie zagraża życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, jednakże wymaga niezbędnego remontu. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych i wentylacyjnych, toczyło się odrębne postepowanie zakończone decyzją PINB z dnia 12 lipca 2021 r. nakazującą wykonanie robót budowlanych w przedmiotowym budynku, utrzymaną w mocy decyzją ŚWINB z dnia 11 października 2021 r. Skarga od tej decyzji została oddalona przez WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. II SA/Ke 957/21. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 19 stycznia 2022 r. PINB w Busku-Zdroju nakazał współwłaścicielkom przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pb"), usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku poprzez: 1. Doprowadzenie do uszczelnienie pokrycia dachowego (doprowadzenie do usunięcia przecieków na wkrętach mocujących oraz obróbkach blacharskich); 2. Doprowadzenie do uszczelnienia rynien i rur spustowych; 3. Wzmocnienie wszystkich uszkodzonych biologicznie elementów więźby dachowej oraz oczyszczenie całości konstrukcji i 3-krotne zaimpregnowanie środkami biobójczymi głęboko wnikającymi w strukturę drewna oraz impregnatem do drewna (przeciwwilgociowym); 4. Wymianę całej istniejącej podłogi z desek gr. 32 mm – uszkodzonej biologicznie w poziomie poddasza na nową o tych samych parametrach; 5. Wzmocnienie wszystkich uszkodzonych biologicznie belek stropowych oraz oczyszczenie całości konstrukcji i 3-krotne zaimpregnowanie środkami biobójczymi głęboko wnikającymi w strukturę drewna oraz impregnatem do drewna (przeciwwilgociowym); 6. Wykonanie prawidłowego dostępu na poziom poddasza według warunków technicznych; 7. Wymianę uszkodzonych płytek terakotowych na poziomie tarasu; 8. Wymianę do 16 lutego 2022 r. gniazd elektrycznych, które nie posiadają bolca ochronnego. W tym zakresie decyzji ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego nadano rygor natychmiastowej wykonalności, na podstawie art. 108 § 1 Kpa. W odwołaniu J. N. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 81c ust. 2 Pb, nart. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 61 pkt 1 Pb, a nadto art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 11 i art. 107 § 3 Kpa. Organ odwoławczy uznał, że wymienione w decyzji organu I instancji prace stanowią jedynie prace konserwacyjne i mogą być wykonane w dowolnym czasie przez właścicieli nieruchomości oraz nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Nie wymagają również interwencji organów nadzoru budowlanego, szczególnie że właścicielka oraz dożywotni użytkownicy są zainteresowani wykonaniem prac remontowych. Organ ustalił, że roboty wymienione w pkt. 8 zostały już wykonane. Zdaniem organu odwoławczego wnioski zawarte w protokole kontroli okresowej 5-letniej z dnia 27 października 2021 r. nie wskazują, aby obiekt był w nieodpowiednim stanie technicznym, nie stwierdzono też zagrożenia życia lub zdrowia, a jedynie potrzebę wykonania niezbędnego remontu. Obowiązek usunięcia nieprawidłowości dotyczących prac remontowych spoczywa na wpółwłaścicielkach obiektu, tj. J. N. i A. N. i wynika wprost z art. 70 Pb. W tej sytuacji zbędne jest wydawanie decyzji nakazującej wykonanie tych robót. W odniesieniu do pkt. 3 decyzji PINB, organ odwoławczy wskazał, że w decyzji tej nie określono szczegółowo, który fragment należy wzmocnić i na czym ma polegać to wzmocnienie, co powoduje, że decyzja jest niejednoznaczna. Natomiast w odniesieniu do pkt. 6 organ powołał się na wyrok WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 338/19, w którym stwierdzono, że art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 Pb stosuje się do sytuacji, które są konsekwencją używania obiektu budowlanego, a nie wykonywania robót budowlanych, w szczególności polegających na przebudowie obiektu. Zdaniem organu, pisma A. N. i dożywotników, Z. i S. N., opisujące konflikt rodzinny, nie wnoszą nic do sprawy. Roszczenia powstałe na tym tle mogą być rozstrzygane jedynie na drodze sądowej z powództwa cywilnego. W obszernej skardze do tut. Sądu A. N. zarzuciła organowi sugerowanie się fikcyjnymi wypowiedzianymi autorki odwołania, która wskazywała na brak dostępu do nieruchomości. Skarżąca stwierdziła, że stan techniczny przedmiotowego budynku stanowi zagrożenie dla zamieszkujących go dożywotników. Opisała przebieg postępowania, kilkakrotnie podkreślając, że obowiązkiem organów było doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez likwidację zagrożeń zagrażających życiu i mieniu. Podniosła, że do budynku leje się woda, uszkadza strukturę, grozi zawaleniu komin, od przeciekającego dachu jest grzyb, korozji uległ strop i więźba dachowa, w złym stanie są okna. Wszystko to zagraża dalszemu zamieszkiwaniu w tym budynku. Na tej podstawie skarżąca wniosła o "unieważnienie" decyzji organu II instancji i doprowadzenie do usunięcia zagrożeń, ewentualnie, w razie nienałożenia obowiązku usunięcia zagrożeń - o wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku. W dalszej części skargi ("uzasadnieniu zarzutów") opisała m.in. swoje nieporozumienia z drugą współwłaścicielką na tle partycypacji w kosztach usunięcia zagrożeń, zarzuciła jej przewlekanie postępowania, w dalszym ciągu podtrzymała swoją niezgodę na umorzenie postępowania przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę ŚWINB w Kielcach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2022 r. uczestnicy Z. i S. małż. N., dożywotni użytkownicy przedmiotowej nieruchomości, w zasadzie powielili zarzuty skargi, wskazali na zamoknięte sufity, zagrzybienie, odpadający tynk w przedmiotowym budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, stanowiący podstawę umorzenia w całości postępowania pierwszej instancji prowadzonego w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane. Pogląd, zgodnie z którym umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w związku z art. 105 Kpa został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1981 r. sygn. SA 1031/81 (ONSA 1981, Nr 1, poz. 60) i nadal zachowuje aktualność. Tylko bowiem w art. 105 Kpa wymienia się przyczyny, stanowiące podstawę umorzenia postępowania, natomiast w innych przepisach wskazuje przypadki, w których następuje zakończenie sprawy w danej instancji przez umorzenie postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. W orzecznictwie przyjmuje się, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest zaś konkretna sprawa administracyjna, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną, nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r. sygn. I OSK 1317/13). Zgodnie z art. 66 ust. 1 Pb, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Organ I instancji w podstawie prawnej swojej decyzji wskazał art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 cyt. ustawy. W orzecznictwie jednolicie zauważa się, że kwestia tego, czy nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego jest wynikiem robót budowlanych wykonanych przez inwestora, czy też jest spowodowany niewłaściwym użytkowaniem obiektu bądź utrzymywaniem go w niewłaściwym stanie pozostaje zasadniczym kryterium różnicującym tryby postępowania określone w art. 50-51 i art. 66 Pb, niezależnie od tego, że każdy z nich jest nakierowany na zapobieganie naruszeniu podobnych dóbr chronionych, a więc m.in. na przeciwdziałanie zagrożeniu życia lub zdrowia ludzi (por. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2019 r. sygn. II OSK 1117/17; z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. II OSK 189/15). Uznanie postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Pb za bezprzedmiotowe i jego umorzenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa wymaga więc wykazania, że w sprawie nie zachodziły okoliczności, które powodowałyby celowość nałożenia obowiązków wymienionych w tym unormowaniu. W realiach niniejszej sprawy oznacza to konieczność wykazania, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, ani też nie jest w nieodpowiednim stanie technicznym, a ewentualne nieprawidłowości są wynikiem robót budowlanych wykonanych przez inwestora. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie w pełni temu obowiązkowi sprostał. O ile w sprawie istotnie brak było podstaw do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 Pb, ponieważ zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności przedłożony w dniu 22 listopada 2021 r. protokół z okresowej kontroli 5-letniej stanu technicznego przedmiotowego budynku, sporządzony przez inż. R. B., nie wskazuje, aby budynek ten zagrażał życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, o tyle przedwcześnie uznano, że w sprawie nie ma zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 Pb. Organ nadzoru budowlanego może uznać obiekt za będący w nieodpowiednim stanie technicznym wówczas, gdy stwierdzony stan tego obiektu narusza wymagania lub zasady wiedzy technicznej wynikające z obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. W tym kontekście wątpliwości budzi umorzenie postępowania w odniesieniu do pkt 3 i 5 decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy z protokołu z dnia 27 października 2022 r. wynika następujący stan więźby dachowej: nadwyrężenie krokwi, płatwi, słupków, korozja biologiczna w znacznym stopniu, zużycie 30%, widoczne przecieki z połaci dachu, w odniesieniu zaś do stropów: widoczne ugięcia belek, konstrukcja belek nadwyrężona korozją biologiczną, zużycie 30%. We wnioskach końcowych rzeczoznawca w swojej opinii stwierdził jednoznacznie, że budynek nie znajduje się w należytym stanie technicznym. Zalecił m.in. wymianę, ewentualnie wzmocnienie uszkodzonych korozją elementów więźby dachowej w zakresie krokiew, odkrycie belek stropowych i ich wzmocnienie. W toku postępowania skarżąca i uczestnicy konsekwentnie podnosili, że do budynku dostaje się woda, występuje zagrzybienie, strop i więźba dachowa dotknięte są korozją. Podniesione wyżej okoliczności świadczą o tym, że przyjęcie przez organ II instancji stanowiska, że wymienione w rozstrzygnięciu organu I instancji prace stanowią jedynie prace konserwacyjne, wskazujące na potrzebę wykonania remontu i nie uzasadniają zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3, nie zasługuje na akceptację. Poprzestanie na stwierdzeniu, że wnioski zawarte w protokole z 27 października 2022 r. nie wskazują, by obiekt był w nieodpowiednim stanie technicznym, jest niezrozumiałe i ewidentnie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem inż. R. B . Niewątpliwie wobec oceny rzeczoznawcy, że budynek nie znajduje się w należytym stanie technicznym, odmienna ocena wymagała od organu szczegółowego wyjaśnienia i uzasadnienia, których zaskarżona decyzja nie zawiera. W analizowanej sprawie istnieje jeszcze jedna przyczyna wskazująca na wadliwość zaskarżonej decyzji w odniesieniu do pkt 3. Zauważyć należy, że brak poprawnie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ bez wyjaśnienia istoty sprawy nie sposób uznać, że w sprawie zachodzą przesłanki do jej umorzenia. Bezwzględnie, w sytuacji, gdy nie doszło do wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, brak jest podstaw do umorzenia przez organ odwoławczy postępowania w sposób przewidziany w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Zatem w razie stwierdzenia, że w odniesieniu do pkt. 3 decyzji organ I instancji uchybił przepisom postępowania, albowiem nakazując wykonanie remontu więźby dachowej nie określił szczegółowo, który jej fragment należy wzmocnić i na czym ma polegać to wzmocnienie, organ odwoławczy powinien w zależności od koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, albo uchylić decyzję do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 Kpa, albo poczynić własne ustalenia w powyższym zakresie w trybie art. 136 Kpa i wydać jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 § 1 pkt 1-3 Kpa. Nie może natomiast działając w trybie art. 138 § 1 pkt 2 tj. uchylając zaskarżoną decyzję w całości i umarzając postępowanie prowadzone przez organ I instancji, ograniczyć się jedynie do wskazania uchybień. Podsumowując należy uznać, że stan faktyczny w sprawie nie został ustalony przez organ odwoławczy w stopniu umożliwiającym zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Trafnie natomiast organ ustalił, że wykonanie prawidłowego dostępu do poddasza nie podlega reżimowi art. 66 Pb, ponieważ jest to kwestia dotycząca robót budowlanych wykonanych przez inwestora, a nie niewłaściwego użytkowania obiektu bądź utrzymywania go w niewłaściwym stanie. Co się tyczy zaś pkt 8 decyzji PINB, to jak wynika z akt sprawy skarżąca przy piśmie z dnia 6 czerwca 2022 r. przedłożyła protokoły pomiaru skuteczności ochrony od porażeń urządzeń elektrycznych i oporności izolacji instalacji elektrycznej wykonane w dniu 6 maja i 17 maja 2022 r., z których wynika, że ochrona jest skuteczna a instalacja nadaje się do eksploatacji. Mając powyższe na uwadze, zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, 107 § 3 w zw. z art. 105 Kpa podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 Ppsa w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 2 pkt 1 i 2 oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2019 r., poz. 18). Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy dokona niezbędnych ustaleń faktycznych, ze szczególnym uwzględnieniem stanu więźby dachowej oraz stropów, pozwalających na ocenę, czy i w jakim zakresie budynek położony na działce nr [...], obręb [...], gm. W. "jest w nieodpowiednim stanie technicznym". Dopiero wówczas będzie możliwa dalsza ocena prawidłowości obowiązków nałożonych przez organ I instancji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Pb, czego wyrazem powinno być prawidłowo sporządzone uzasadnienie, stosownie do wymogów art. 107 § 3 Kpa.