II OSK 1117/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 489/16 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od I. W. na rzecz M. B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 489/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. I. W. (inwestor), reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji ze względu na naruszenie przepisów procedury administracyjnej, podczas gdy do takiego naruszenia nie doszło, a w szczególności postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, dokonano prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie wymagane elementy; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, sprowadzającą się do wskazania możliwości ich zastosowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy zebrane dowody potwierdzają, że nie mamy do czynienia z budową obiektu budowlanego lub jego części; 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na zakwestionowaniu możliwości doprowadzenia do polepszenia technicznego wykonanych robót budowlanych na podstawie tego przepisu, podczas gdy utrzymanie obiektu budowlanego (robót budowlanych) w odpowiednim stanie technicznym jest również obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa. Podnosząc powyższe zarzuty, I. W. wniosła: 1. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, względnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 3. o zasądzenie od skarżącej na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. I. W., reprezentowana przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. W sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), jak i na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), zasadniczo w pierwszej kolejności podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia prawa procesowego. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją doszło do naruszenia wymienionych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że podstawowym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest ustalenie, czy obiekt podlegający kontroli wybudowano bez pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy też zastosowanie znajdują art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również jako P.b.). Wybór właściwego trybu legalizacji robót budowlanych, uregulowanego w przepisach art. 48 i art. 49b oraz art. 50–51 P.b., jest natomiast zasadniczo determinowany przez rzetelną kwalifikację robót budowlanych na gruncie art. 28, art. 29 i art. 30 P.b. Z akt sprawy wynika, że organy nadzoru budowlanego obu instancji ustaliły, że I. W. wykonała poszerzenie (o około 60 cm większe niż w dokonanym zgłoszeniu – zgłoszenie zakładało poszerzenie o 0,5 m) płyty loggii na parterze budynku wielorodzinnego w miejscowości P., przy ul. W., a ponadto wykonała lekkie zadaszenie rzeczonej loggii, konstrukcji drewnianej na słupkach z prętów stalowych, pokryte płytami falowymi z kolorowej pleksi. Jak trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia decyzji organów obu instancji zawierają właściwie wyłącznie opis wykonanych robót budowlanych i przytoczenie stanowiska zawartego w opinii budowniczego L. Ś. oraz inż. arch. K. N. oraz w uzupełnieniu tej opinii. Zabrakło w nich natomiast oceny wykonanych robót, która skutkowała wyborem trybu ich legalizacji w tzw. postępowaniu naprawczym. Prawidłowo natomiast zauważył Sąd pierwszej instancji, że zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. przez budowę należy rozumieć nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, ale także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Trafnie też Sąd zwrócił uwagę, że przez rozbudowę należy rozumieć wykonanie takich robót budowlanych, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, przykładowo wskazanych w art. 3 pkt 7a P. b. takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W konsekwencji, ponieważ wykonane przez I. W. roboty budowlane obejmowały loggię - która stanowi część budynku mieszkalnego wielorodzinnego - polegały na poszerzeniu płyty tej loggii o ponad 1 m, a także wykonaniu zadaszenia oraz (jak wynika z uzupełnienia do opinii technicznej) wykonaniu bocznej ścianki o wysokości około 100 cm na poszerzonym fragmencie loggii, obowiązkiem organów administracji było wyjaśnienie, czy doszło do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, czy szerokość, a w konsekwencji ustalenie, czy wykonane roboty budowlane są wyłączone z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, stanowiąc inny przypadek niż opisany w art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. Takich ustaleń nie dokonał ani organ pierwszej instancji, ani Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, co stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie ma pewności, co do tego, że postępowanie zakończone decyzją zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji przeprowadzono we właściwym trybie. Uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji potwierdzają, że organy administracji nie dokonały wystarczającej analizy zakresu i charakteru wykonanych robót budowlanych z perspektywy właściwego zakwalifikowania ich, jako budowy bądź innych niż budowa robót budowlanych, co niezasadnym czyni także zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela zaprezentowane przez wnoszącą skargę kasacyjną stanowisko judykatury, że nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego można wydać tylko wówczas, gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości. Trzeba jednak zauważyć, że możliwość wydania nakazu części obiektu budowlanego przewidziano zarówno w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 P.b., jak i w art. 51 ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 2 i ust. 5 P.b. Wywody wnoszącej skargę kasacyjną wskazujące na niedopuszczalność wydania nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego powodującej istotną ingerencję w pozostałą jego część, nie mają więc wpływu na prawidłowość konstatacji Sądu pierwszej instancji, co do zaniechań organów administracji w zakresie prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Odnosząc się z kolei do pierwszego z dwóch postawionych przez I. W. zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy przypomnieć, że w jej ocenie Sąd pierwszej instancji miał się dopuścić błędnej wykładni art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 P.b. Błędna wykładnia polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Tymczasem, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, błędna wykładnia art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 P.b. miała polegać na wadliwym wskazaniu możliwości zastosowania tych przepisów w przedmiotowej sprawie, podczas gdy zebrane dowody potwierdzają, że nie można mówić o budowie obiektu budowlanego lub jego części. I. W., w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, zakwestionowała więc w istocie przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy i jego ocenę. W ramach tego zarzutu podjęła bowiem polemikę ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją zabrakło ustaleń odnośnie do charakteru wykonanych robót budowlanych, ponieważ – jej zdaniem – zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że nie doszło do budowy obiektu budowlanego lub jego części. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest tymczasem stanowisko, które Sąd w tym składzie w pełni podziela, że w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń fatycznych przyjętych za podstawę wyrokowania (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 219/09 i z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1723/11. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizowany zarzut stanowi natomiast w istocie nieuprawnioną próbę podważania prawidłowego stanowiska Sądu, co do naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania oraz dokonania oceny legalności postępowania organów nadzoru budowlanego w zakresie gromadzenia dowodów i ich oceny. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Wnosząca skargę kasacyjną wywiodła, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni tego przepisu, która polegała na zakwestionowaniu możliwości doprowadzenia do polepszenia stanu technicznego wykonanych robót budowlanych na jego podstawie, podczas gdy utrzymanie obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym jest również obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa. Odnosząc się do tego stanowiska trzeba podkreślić, że chociaż zarówno art. 50 i art. 51, jak i art. 66 P.b. odwołują się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa, to jednak przepisy art. 50 i art. 51 P.b. odwołują się w sposób bezpośredni do procesu budowlanego, natomiast art. 66 P.b. odnosi się do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku. Przepis art. 66 P.b. nie może być wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, jak i do likwidacji samowoli budowlanej popełnionej w istniejącym obiekcie budowlanym (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2088/15; z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 695/16; z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 479/17; z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1196/09; z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 1424/08. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego konstatacja Sądu pierwszej instancji, że charakter nałożonych obowiązków (1. naprawienie pęknięcia wzdłużnego..., 2. likwidacja szczeliny na ścianie bocznej loggii, 3. wykonanie obróbki blacharskiej...) wskazuje na wydanie rozstrzygnięcia nakazującego doprowadzenie części budynku, tj. balkonu do właściwego stanu technicznego, o którym mowa w art. 66 P.b., a nie doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., jest o tyle trafna, że potwierdza brak należytego rozważania przez organy nadzoru budowlanego charakteru robót budowlanych wykonanych w budynku wielorodzinnym w miejscowości P., przy ul. W. Chociaż więc należy zgodzić się z wnoszącą skargę kasacyjną, że art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. dopuszcza nałożenie na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązków mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, a zatem także z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa i należytego stanu technicznego obiektu budowlanego, to rozstrzygnięcie wydane w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie może ograniczyć się do nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 66 P.b., ponieważ inne jest ratio legis tzw. trybu naprawczego przewidzianego w art. 50 i art. 51 P.b. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Zasądzone koszty obejmują kwotę 360 zł, obliczoną na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).