II SA/Ke 478/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2011 roku sprawy ze skargi W.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania W. G. od decyzji Starosty S. z [...] (brak daty wydania) znak: [...] odmawiającej wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu O. zgodnie z żądaniami zawartymi we wnioskach W. G., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Zawiadomieniem z dnia 18.04.2011r. Starosta S. poinformował W. G. i L. K. o wszczęciu postępowania z wniosku W. G. w sprawie: "przywłaszczenia gruntów 1119, 1350, 1685 i 1365 w O., gm. O. na szkodę W. G." (wniosek z dnia 5.03.2004r., 5.06.2004r., 23.07.2004.r) oraz żądań zawartych we wniosku z dnia 8.01.2008r. dotyczących: 1) unieważnienia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 21 grudnia 1992r., znak: [...], 2) zapisu w księdze wieczystej nr 1337 Sądu Rejonowego w S., 3) unieważnienia aktów notarialnych Rep A 78/94, Rep A 3292/95, Rep A 2020/93, 4) map wykonanych przez S.B., 5) wykazu zmian gruntowych do aktu notarialnego A 78/94 wykonanego przez S.B., 6) kart k-1 z księgi wieczystej nr 1378, 7) wznowienia lub unieważnienia spraw I Ns 168/99. I C 33/02, I C 11/03, I C 121/04, I C12/03, 1062/05, 8) wytyczenia, odtworzenia granicy obrębu O.-N. wzdłuż działek 1366, 1643 a działkami niekrasowskimi, 9) prawidłowego biegu rzeki T. wzdłuż działek 1350, 1365, 1366, granicy na wysokości działek 1359/1, 1359/2 i tego ile ziemi zostało po południowej stronie rzeki, 10) dopisania do działki nr 1349, 1,48 ha, 9 arów rowu, 5 arów drogi, która jest na działce 1653 "donikąd" i 6 arów lasu, którego nie ma, z działki 1352, żądania, że działka 1349 ma mieć 1,68 ha, tj. 1,36 arów łąki V0VI, 12 arów ornego V, 5 arów drogi (wału), 6 arów lasu, 9 arów rowów, 11) działki 1312 pow. 1,62 ha – 41 arów, bez podatku, 12) działki 1366, 188 ha – 88 arów III kl. Ł, 100 arów IV kl. Ł, 13) działki 1365 – 80 arów III kl Ł, dopisania z działki 1653 6 arów IV z działki 1350 37 arów stawu, 14) działki 1643 – 36 arów VI kl nieużytki, 15) działki 1352 – 80 arów V kl. orne, 16) działki 1350 – 60 arów stawu, 17) działki 1119, 1685 po obu stronach rzeki lądy 43 ary V kl., żądania "mam mieć 8,60 ha do podatku za 2,20 ha", 18) unieważnienia mapki falsyfikatu Mirowskiego z 1994r., 19) żądania, iż na mapce P. powinno być 1-19 zamiast 1-196, 1-160 zamiast 2-160, 4 zamiast 3-68 (4-03, 3-68), zadośćuczynienia i odszkodowania, unieważnienia wszystkich wyroków, zabrania K. wszystkich ziem i do spółki 20.000.000 zł. Wskazano, że na podstawie wniosku z dnia 14.01.2010r. W. G. wniósł o wyjaśnienie rozbieżności między stanem faktycznym a punktem 2 i 3 decyzji nr [...] Prezydium Rady Narodowej w S.. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że przedmiotem zawiadomienia z dnia 18.04.2011r. było w sumie 5 wniosków W. G. (z dnia 5.03.2004r., 5.06.2004r., 23.07.2004r., 8.01.2008r. i 14.01.2010r.), zaś datą wszczęcia postępowania stosownie do art. 61 § 3 k.p.a. jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. Możliwość uzupełniania bądź modyfikacji wniosku do dnia wydania decyzji nie oznacza, iż każde kolejne pismo wszczyna na nowo postępowanie. Powołując treść art. 1 pkt 1, art. 61, art. 65 § 1 i art. 104 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie administracyjne może się toczyć tylko w jednej sprawie, chyba że chodzi o sprawy, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego i tej samej podstawy prawnej (art. 62 k.p.a.). Tymczasem organ I instancji połączył w jedno postępowanie sprawy o różnym stanie faktycznym, w tym sprawy nie należące w ogóle do właściwości organów administracji publicznej. Samo użyte przez wnioskodawcę sformułowanie "przywłaszczenie gruntów na szkodę W. G." nie może być zdaniem organu podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż w istocie twierdzenie to nie zawiera żadnego żądania skierowanego do organu administracji publicznej (art. 63 § 2 k.p.a.). Przedmiotem postępowania mogło być jedynie to czego żądał wnioskodawca w związku ze stwierdzonym przez niego przywłaszczeniem gruntów (np. wprowadzenie prawidłowej ewidencji zgodnie z dokumentami z 1965r., czego żądał we wniosku z dnia 23.07.2004r.). W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] znak: [...]. Decyzja ta dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej poprzedniego właściciela w związku z tym przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w oparciu o które organ I instancji orzekał, nie znajdują zastosowania. Podkreślono, iż organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] byłby organ wyższego stopnia w stosunku do starosty, który z mocy art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest właściwy do orzekania w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał na wynikający z art. 19 k.p.a. nakaz przestrzegania przez organy administracji publicznej z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Starosta prowadząc postępowanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków powinien, zgodnie z art. 66 § 1 k.p.a. uczynić przedmiotem swojego postępowania tylko te wnioski, które należą do jego właściwości rzeczowej w myśl art. 7d i art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Żądania dotyczące zapisów w księgach wieczystych, unieważnienia aktów notarialnych, wznowienia lub unieważnienia spraw oznaczonych symbolami Ns i I C, tj. cywilnych, nie wszczynają postępowania administracyjnego, gdyż nie należą do właściwości organów administracji publicznej. W uzasadnieniu podniesiono, iż na podstawie pozostałych żądań (pkt 4-6 i 8-19 zawiadomienia) nie można ustalić co konkretnie było przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z [...] Niektóre z tych żądań stanowią tylko luźno wtrącone zdania, z decyzji nie wynika jakich konkretnie zmian w operacie ewidencji odmówił organ I instancji, uzasadnienie decyzji to luźne, powyrywane z kontekstu fragmenty pism wnioskodawcy opatrzone komentarzem organu. Zdaniem organu II instancji w treści decyzji nie opisano stanu faktycznego sprawy, a powołane przepisy prawa nie zostały powiązane ze stanem faktycznym. W tym stanie decyzja nie odpowiada wymogom art. 107 § 1 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego Starosta S. naruszył przepisy art. 1 pkt 1, art. 19, art. 61 § 3, art. 65 § 1, art. 66 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. Tym samym do wyjaśnienia pozostaje znaczny zakres sprawy. Brak ustaleń co do rzeczywistej treści żądań wnioskodawcy w zakresie ewidencji gruntów i budynków, a związku z tym brak określenia zakresu postępowania prowadzonego przez organ I instancji ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej z wniosku W. G.. Powyższe w pełni uzasadnia więc uchylenie decyzji Starosty i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązał Starostę do wskazania wniosku będącego podstawą wszczęcia postępowania, a następnie na podstawie tego wniosku oraz treści pism składanych przez W. G. do ustalenia treści jego żądań i przedmiotu postępowania w zakresie swojej właściwości jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, mając na względzie przepis art. 66 § 1 k.p.a. Zwrócił również uwagę na konieczność opatrzenia decyzji datą dzienną (art. 107 § 1 k.p.a.). W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. G. zakwestionował zasadność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podnosząc, że jest to strata czasu, gdyż Starosta S. będzie dalej kłamał i nic nie zrobi. W dalszej części skargi jej autor wskazał na nierzetelność dokumentów, na których oparł się organ I instancji, oraz na nieprawidłowości natury kryminalnej w sposobie funkcjonowania Starostwa Powiatowego w S. i innych organów władzy państwowej. W ocenie skarżącego Staroście zależy na tym, aby nie powstała prawidłowa ewidencja gruntów i budynków. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania. Sąd w pełni podziela zaprezentowany przez organ odwoławczy pogląd, znajdujący również akceptację w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 2008r., sygn. II SA/Wr 432/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011r., sygn. V SA/Wa 1849/10), zgodnie z którym istotą postępowania administracyjnego jest to, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej (art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a.). Obowiązuje więc tutaj zasada "jedna sprawa - jedna decyzja". Z przepisu art. 62 k.p.a. wywieść można tylko tyle, że odstępstwa od tej zasady wymagają istnienia łącznika między różnymi sprawami, w postaci wspólnego stanu faktycznego i tożsamej podstawy prawnej. W rozpoznawanej sprawie organ nie wskazał wniosku będącego podstawą wszczęcia postępowania, wniosków stanowiących modyfikację lub uzupełnienie żądania inicjującego postępowanie, a także wniosków, które w ogóle nie dotyczyły przedmiotu sprawy, toczącej się, jak wynika z powołanej w decyzji podstawy prawnej, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Co więcej podstawą wszczęcia postępowania były dla organu I instancji także wnioski skarżącego (z dnia 5.03.2004r., 5.06.2004r. i 23.07.2004r.) "w sprawie przywłaszczenia" gruntów. Organ odwoławczy trafnie zauważył, że takie sformułowanie treści wniosku nie może być podstawą wszczęcia żadnego postępowania administracyjnego albowiem nie zawiera żądania skierowanego do organu administracji publicznej (art. 63 § 2 k.p.a.). Prawidłowe jest uznanie organu odwoławczego, że przedmiotem wszczęcia postępowania nie mogło być żądanie "unieważnienia" decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 21 grudnia 1992r. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ze względu na brak właściwości organów administracji geodezyjnej i kartograficznej do załatwiania tego typu spraw. Żądania unieważnienia aktów notarialnych, zapisów w księdze wieczystej, wznowienia lub unieważnienia orzeczeń w sprawach cywilnych, nie mogły wszcząć postępowania administracyjnego, albowiem nie należą do kategorii spraw administracyjnych (art. 1 k.p.a.). W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że organ I instancji czyniąc przedmiotem swojego rozpoznania sprawy nie należące do jego właściwości naruszył przepisy art. 19 i art. 66 § 1 k.p.a. Celem każdego postępowania administracyjnego jest realizacja normy prawa materialnego wobec określonego podmiotu, poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie gdy zaistnieje stan faktyczny przewidziany przez ustawę upoważniający organ do podjęcia decyzji administracyjnej o określonej treści. W związku z tym jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie stanu faktycznego sprawy opisanego w normie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie tylko połączył w jedno postępowanie sprawy o różnym stanie faktycznym i prawnym, lecz uczynił przedmiotem postępowania również sprawy nie należące w ogóle do właściwości organów administracji publicznej. Na podstawie uzasadnienia decyzji organu I instancji nie można ustalić co konkretnie było przedmiotem postępowania zakończonego decyzją znak [...]. Organ I instancji nie opisał stanu faktycznego sprawy, lecz, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, ograniczył się do wskazania luźnych, powyrywanych z kontekstu fragmentów pism skarżącego, opatrzonych komentarzem. Powołane przepisy prawa nie zostały powiązane ze stanem faktycznym sprawy. W tej sytuacji nie można uznać aby uzasadnienie decyzji organu I instancji odpowiadało wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Brak dokładnego ustalenia treści żądania skarżącego zaważył na wadliwości całego postępowania tego organu. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w powyższym zakresie było obowiązkiem organu I instancji wynikającym z art. 7 i 77 k.p.a. Wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że zakres sprawy, który ma być wyjaśniony wpływa w sposób istotny na jej rozstrzygnięcie. Konieczne jest bowiem ustalenie rzeczywistej treści żądań skarżącego w zakresie ewidencji gruntów i budynków. Organ II instancji nie był natomiast uprawiony do zastępowania w tym względzie organu stopnia powiatowego, gdyż takie działanie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. W decyzji kasacyjnej wskazano na braki zaskarżonej decyzji i wyjaśniono jakie okoliczności powinny być przez organ I instancji wzięte pod uwagę. Zaskarżona decyzja w żaden sposób nie przesądza o treści przyszłego rozstrzygnięcia sprawy. Organ I instancji nie jest też związany ocenami prawnymi zawartymi w decyzji kasacyjnej. W rezultacie, o rozstrzygnięciu sprawy samodzielnie organ zdecyduje I instancji, po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.