II SA/Ke 482/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi L. W. i M. W. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 18 czerwca 2025 r., znak: WOA.7722.13.2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z 18 czerwca 2025 r., znak: WOA.7722.13.2025, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (ŚWINB), po rozpatrzeniu zażalenia L. i M. W., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu (PINB) z 7 marca 2025 r., znak: PINB-NB.5143.20.2024, o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek L. i M. W. z 13 czerwca 2024 r., dotyczącego sprawdzenia niezgodnego z przepisami prawa, zwłaszcza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla osiedla S. w Sandomierzu, zagospodarowania ciągu pieszo-jezdnego składającego się z działek drogowych nr ewid. [...] oraz [...] stanowiących współwłasność L. i M. W., G. i J. B. oraz E. i P. S., jak i działek nr ewid. [...] i [...] należących do E. i P. S. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W aktach sprawy PINB znajduje się pismo organu I instancji z 24 stycznia 2025 r. zawiadamiające strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności prac budowlanych polegających na utwardzeniu podjazdu, wykonanych na terenie działki nr [...] przy ul. S. [...] w Sandomierzu, stanowiącej własność E. i P. S. W dniu 7 marca 2025 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wydał opisane na wstępie postanowienie, a 10 marca 2025 r. decyzję znak: PINB-NB.5143.20.2024 o umorzeniu postępowania w sprawie legalności prac budowlanych polegających na utwardzeniu podjazdu, wykonanych na terenie działki nr [...]. Organ II instancji rozpatrując zażalenie na postanowienie z 7 marca 2025 r. stwierdził, że do "innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego, należy przeszkoda dotycząca niezgodnego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), zagospodarowania ciągu pieszo-jezdnego składającego się m.in. z działek nr [...] i [...] oraz działek nr [...] i [...]. Zasady działania i kompetencje organów nadzoru budowlanego reguluje art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.bud."). Przedmiotowy ciąg pieszo-jezdny stanowi pas gruntu przeznaczony do komunikacji dla nieruchomości usytuowanych wzdłuż niego. Ciąg ten nie jest obiektem budowlanym, nie jest wykonany z materiałów budowlanych. Nie ma więc podstaw prawnych do podejmowania działań przez organy nadzoru budowlanego. Ponadto działki nr [...] i [...] stanowią współwłasność osób fizycznych, a sposób ich użytkowania określony jest w księdze wieczystej jako sady. Z kolei działki nr [...] i [...] stanowią współwłasność E. i P. S. Zgodnie ze stanowiskiem ŚWINB, organy nadzoru budowlanego uprawnione są do wydania rozstrzygnięć w toku postępowań, w których elementem niezbędnym jest istnienie substancji budowlanej w postaci obiektu budowlanego. Pas gruntu (ciąg pieszo-jezdny) takim obiektem nie jest. Organem właściwym do badania sprawy niezgodnego z przepisami planu miejscowego zagospodarowania ciągu pieszo-jezdnego, który nie stanowi obiektu budowlanego jest Burmistrz Miasta Sandomierz (at. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W skardze do tut. Sądu L. W. i M. W. zarzucili zaskarżonemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie przepisów k.p.a., w tym art. 6-16, art. 35 oraz art. 104 i nast. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB, podczas gdy w tej samej sprawie 3 dni później organ ten wydał decyzję o umorzeniu tego samego postępowania. Ponadto zarzucono rażące naruszenie art. 32 k.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia pełnomocnika skarżących do udziału w postępowaniu przed organem II instancji, mimo że pełnomocnik złożył do akt sprawy pierwszoinstancyjnej nr PINB-NB.5143.20.2024, pełnomocnictwo przy odwołaniu od decyzji o umorzeniu postępowania, a organ II instancji nie miał prawa odmówić pełnomocnikowi udziału w sprawie tylko dlatego, że sprawę prowadzoną przez organ I instancji jako jedną rozdzielił na dwie różne. Niezależnie od powyższego zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów, tym przepisów postępowania, w postaci: 1. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy organ nie podaje, jakie to postępowanie miałoby dotyczyć tego samego przedmiotu, co wniosek w niniejszej sprawie, nie podaje nawet numeru rzekomo tożsamej sprawy i nie wskazuje co jest przedmiotem tej "tożsamej" sprawy; 2. art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez zignorowanie zapisów planu miejscowego, które w sposób rażący zostały naruszone w niniejszej sprawie; 3. art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem nie tylko obowiązujących przepisów, w tym prawa miejscowego, ale również z pominięciem zasad logicznego myślenia przez odmowę wszczęcia postępowania z tego powodu, że "w części, w jakiej małżonkowie S. rzekomo zawężają ww. ciąg do 3,2 m wskazać trzeba, że na tym odcinku uchylony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego", co oznacza, że organ już w uzasadnieniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przesądza o tym, że zawężenia nie ma (używa słowa "rzekomo"), a jednocześnie wie, w którym miejscu do tego zawężenia doszło, wie, że w tym miejscu plan miejscowy został uchylony, ale nie wskazuje, na jakiej podstawie tak twierdzi; 4. art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem nie tylko obowiązujących przepisów, w tym prawa miejscowego, ale również z pominięciem zasad logicznego myślenia przez odmowę wszczęcia postępowania z tego powodu, że "ewentualne wydzielenie gruntów pod budowę ciągu pieszo-jezdnego musi się łączyć ze zgodą właścicieli gruntów", podczas gdy celem planu miejscowego jest uregulowanie ładu przestrzennego niezależnie od woli właścicieli gruntu objętego planem miejscowym; 5. art. 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia bez rozpatrzenia całości materiału dowodowego; 6. art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a p.bud. poprzez jego niezastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania i wydania rozstrzygnięcia, czy zgłoszony obiekt – zagospodarowanie działki wzdłuż ciągu pieszo-jezdnego – jest zgodny z przepisami prawa budowlanego, w szczególności z planem miejscowym, warunkami bezpieczeństwa ludzi i mienia, przepisami techniczno-budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej; 7. § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ("war.tech."), w sytuacji gdy prace budowlane wzdłuż ciągu pieszego wykonane na działce nr [...] naruszają 5-metrowy pas wolny od zabudowy w postaci tego ciągu, którego zachowanie jest obowiązkowe zgodnie z cyt. przepisem; 8. art. 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia bez rozpatrzenia całości materiału dowodowego (powtórzenie zarzutu z pkt. 5); 9. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że 3 kwietnia 2024 r. skarżący wystąpili do PINB o przeprowadzenie kontroli prac budowlanych na działce nr [...] przy ul. S. w Sandomierzu, której właścicielami są E. i P. S. W § 3 pkt 3 m.p.z.p. określono parametry drogi oznaczonej symbolem 2CPD jako "ciąg pieszo-jezdny o szer. 5 m z wykorzystaniem istniejących dojazdów niepublicznych. Jezdnia jednopasmowa o szerokości 3,5 m". Na skutek działań podejmowanych przez E. i P. S. ww. ciąg nie spełnia wymogów określonych w planie miejscowym. Skarżący wskazali, że toczyły się już postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące posadowionego przez małżonków S. ogrodzenia. Zostali zobowiązani do rozbiórki ogrodzenia działek o nr [...] od strony wewnętrznej drogi dojazdowej złożonej z działek nr [...]. Obowiązek ten został wykonany jedynie pozornie i wybiórczo: tuż po zakończeniu kontroli słupek ogrodzeniowy został ponownie posadowiony w tym samym miejscu, a fundamenty ogrodzenia nigdy nie zostały usunięte. Skarżący przywołali decyzję rozbiórkową wydaną przez ŚWINB z 2 lipca 2019 r. znak: WINB.WOA.7721.9.7.2019, oraz stanowiący potwierdzenie wyrażonego w niej stanowiska - wyrok Naczelnego Sądu Aadministracyjnego. Zdaniem skarżących, wobec działań podejmowanych przez małżonków S. tym bardziej zasadne jest przeprowadzenie szczegółowej kontroli legalności prac związanych z zagospodarowaniem działki wzdłuż przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego. Ponadto, w związku z: 1. uchyleniem przez WSA w Kielcach wyrokiem z 29 stycznia 2025 r., sygn. II SA/Ke 587/24, uchwały Rady Miasta Sandomierza z dnia 27 marca 2013 r., nr XXVII/288/2013 – planu miejscowego w części dotyczącej ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 2CPD (ciąg pieszo-jezdny), w odniesieniu do działek nr [...] oraz wyrokiem z 29 kwietnia 2024 r., sygn. II SA/Ke 680/23, w odniesieniu do działki nr [...]; 2. wielokrotnym utrzymaniem w mocy przez WSA w Kielcach, wyrokami w sprawach II SA/Ke 587/24, II SA/Ke 680/23, postanowieniami w sprawach II SA/Ke 40/23, II SA/ke 297/23, ww. uchwały Rady Miasta Sandomierza – planu miejscowego w części dotyczącej ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 2CPD, w odniesieniu do działek nr [...], tj. działek drogowych bezpośrednio graniczących z działkami, odpowiednio, [...]; 3. wielokrotnym manifestowaniem wobec wnioskodawców, również wobec ich pełnomocnika, również w obecności sądu w czasie rozprawy, niechęci przez przedstawicieli organów nadzoru budowlanego; 4. ujawnionym w toku okoliczności wspólnych spraw błędnym przeświadczeniem właścicieli działek nr [...], a szczególnie działek nr [...], że po uchyleniu planu miejscowego w zakresie ciągu pieszo-jezdnego w odniesieniu do ich działek, nie obowiązują już ich żadne regulacje prawne dotyczące wznoszenia na gruncie budynków i budowli, podczas gdy na działkach drogowych dalej obowiązuje ustanowiony planem miejscowym ciąg pieszo-jezdny, do którego ma zastosowanie § 14 ust. 2 war.tech.; 5. tym, że przepisy prawa powszechnie obwiązującego obowiązują również właścicieli działek nr [...], zaś organy administracji publicznej mają obowiązek ich przestrzegania, stosowania i egzekwowania, - w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących zwracał szczególna uwagę organu na konieczność bezwzględnego przestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym prawa budowlanego poprzez uniemożliwienie właścicielom działek nr [...] wznoszenia budynków i/lub budowli z naruszeniem prawa powszechnie obowiązującego, ze szczególnym uwzględnieniem § 14 ust. 2 war.tech. Na marginesie skarżący wskazali na trudności z dojazdem do swojej posesji. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie, odnosząc się do wniosku skarżących o rozpoznanie sprawy na rozprawie, należy wyjaśnić, że stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała więc przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1867/17). Z tych względów Sąd nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie rozprawy. Postanowienie PINB z 7 marca 2025 r., utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem ŚWINB, zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi (w zdaniu pierwszym), że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W kontekście obowiązujących od 19 września 2020 r. przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418), dalej "p.bud.", przewidujących wszczęcie postępowań przez organami nadzoru budowlanego z urzędu (art. 53a ust. 1, art. 72a) zarysowały się w orzecznictwie rozbieżne poglądy, co do tego, jak powinny zachować się organy nadzoru budowlanego otrzymawszy bądź to prośbę zainteresowanej osoby o podjęcie działań, bądź to nawet stanowcze i sprecyzowane żądanie wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego, w odniesieniu do konkretnej inwestycji i w oparciu o wskazaną podstawę prawną. W judykaturze kwestionowano zasadność wydawania przez organy nadzoru budowlanego postanowień o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w odniesieniu do postępowań objętych działaniem art. 53a ust. 1 p.bud. Taki pogląd opierano na ogólnym założeniu, że skoro postępowanie w danym przypadku wszczynane jest tylko z urzędu, to wniosek o jego wszczęcie nie może być niejako z gruntu skuteczny, a przez to nie może "wywołać" postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., sygn. II OSK 1482/23). Sąd w niniejszej sprawie podziela argumentację dopuszczającą nieco szerszą wykładnię przesłanki przedmiotowej z art. 61a § 1 k.p.a., wyrażonej słowami "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte" i objęcie nią sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego z jednej strony nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, a zarazem daje wyraz temu, że ze względu na obowiązywanie art. 53a ust. 1 (czy art. 72a) p.bud. nie ma możliwości skutecznego wszczęcia postępowania na wniosek zainteresowanego podmiotu. W takich przypadkach prawidłowe jest wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, wobec stanowczego żądania zainteresowanego podmiotu, nie niweczy przy tym sensu art. 53a ust. 1 (art. 72a) p.bud., a wręcz poniekąd z nim koresponduje. Jest to bowiem formalny wyraz tego, że organ nie może "z innych uzasadnionych przyczyn" prowadzić postępowania na wniosek (por. wyroki NSA: z dnia 5 lutego 2024 r., sygn. II OSK 2748/22; z 24 września 2024 r., sygn. II OSK 2058/23). W tym miejscu należy zarazem podkreślić, że wobec obowiązywania art. 53a ust. 1 (oraz art. 72a) p.bud. z reguły nie występuje potrzeba, aby wymagać od organów nadzoru budowlanego formalnej reakcji na zgłoszenia zainteresowanych osób dotyczące naruszeń prawa budowalnego. Dopuszczalne prawnie i akceptowalne jest skierowanie do wnioskodawcy pisma, co w kategoriach prawnych powinno być traktowane jako załatwienie wystąpienia osoby w trybie skargi i wniosków stosownie do działu VIII k.p.a. (por. wyroki NSA: 27 lutego 2024 r., sygn. II OSK 1383/21; z 3 marca 2023 r., sygn. II OSK 378/22). Organ nadzoru budowlanego odpowiadający na wniosek zainteresowanej osoby w taki sposób nie dopuszcza się bezczynności. Nic jednak nie stoi na przeszkodzie, zwłaszcza gdy żądanie wszczęcia postępowania sformułowane jest przez profesjonalnego pełnomocnika, ze wskazaniem na interes prawny danej osoby oraz ze sprecyzowaniem podstawy prawnej i trybu postępowania administracyjnego, które ma być przeprowadzone, by reakcja organu na złożony wniosek miała postać formalną, tj. odmowy wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA: z 2 marca 2023 r., sygn. II OSK 1804/22; z 5 grudnia 2023 r., sygn. II OSK 1513/22). W rozpoznawanej sprawie skarżący, reprezentowani przez adwokata, wystąpili 13 czerwca 2024 r. do PINB z wnioskiem o wszczęcie postępowania "w przedmiocie niezgodnego z przepisami prawa, zwłaszcza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla osiedla S. w Sandomierzu, zagospodarowania ciągu pieszo-jezdnego składającego się z działek drogowych [...] stanowiących współwłasność L. i M. W., G. i J. B. oraz E. i P. S., jak i działek [...] należących do E. i P. S.." Wskazując na zapisy m.p.z.p. podnieśli, że w przedmiotowym ciągu pieszo-jezdnym obecnie posadowione jest nie tylko ogrodzenie objęte prawomocnym i wykonalnym od co najmniej 5 lat nakazem rozbiórki, ale również elementy bramy wjazdowej wraz z okablowaniem, podjazd z kostki, roślinność ozdobna wraz z kamieniami zdobnymi, szafka elektryczna i gazowa, czy mur oporowy, przy czym w momencie uchwalania planu miejscowego żaden z powyższych elementów nie był tam obecny. Zdaniem wnioskodawców, inwestorzy dokonując zagospodarowania swojej działki powinni odsunąć się o co najmniej 5 m od istniejącego po drugiej stronie drogi ogrodzenia. W tym stanie rzeczy, wnioskodawcy zażądali wszczęcia postępowania celem jak najszybszego uregulowania kwestii dojazdu do ich domu, gdyż kolejne działania właścicieli działek [...] w sposób coraz bardziej uciążliwy utrudniają im korzystanie z ich własności. W tym miejscu należy zauważyć, że skarżący wcześniej, tj. 3 kwietnia 2024 r. złożyli wniosek o wszczęcie postępowania w związku z pracami budowlanymi polegającymi na utwardzeniu podjazdu na działce [...] przy ul. S. W dniach 22 maja, 26 lipca i 23 października 2024 r. pracownicy PINB dokonali oględzin w sprawie legalności przedmiotowego utwardzenia. Pismem z 24 stycznia 2025 r., znak: PINB-NB.5143.20.2024, PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności i zgodności z prawem budowlanym prac polegających na utwardzeniu podjazdu na terenie działki nr [...] przy ul. S. Postępowanie to zakończył decyzją z 10 marca 2025 r. o umorzeniu postępowania. Natomiast co do wniosku z 13 czerwca 2024 r. organ wydał opisane na wstępie postanowienie z 7 marca 2025 r., o tym samym znaku co pismo z 24 stycznia 2025 r., o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Nie mógł bowiem już prowadzić kolejnego postępowania w sprawie utwardzenia podjazdu, ponieważ naraziłby się na zarzut nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Kwestia ogrodzenia została zaś rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 723/19, oddalającym skargę E. i P. S. na decyzję ŚWINB z 2 lipca 2019 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki tego ogrodzenia. Na obecnym etapie pozostaje kwestia wyegzekwowania tego obowiązku, natomiast organ nadzoru budowlanego nie może ponownie prowadzić postępowania jurysdykcyjnego w kierunku orzeczenia nakazu rozbiórki ogrodzenia, ponieważ również tutaj naraziłby się na zarzut nieważności ewentualnej decyzji. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której strona mogłaby się domagać wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki ogrodzenia mającego w istocie na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej. Jeżeli organ I instancji uznaje, że obowiązek rozbiórki ogrodzenia został wykonany, a skarżący twierdzą przeciwnie, to powinni wnieść skargę uregulowaną w rozdziale 2. działu VIII k.p.a. tj. skargę na działalność PINB, który ich zdaniem, nie egzekwuje obowiązku wynikającego z ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej (art. 227 w zw. 229 k.p.a.). Zgodnie z art. 84 ust. 1 p.bud. do zadań organów nadzoru budowlanego należy: 1) kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego; 2) kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej; 3) badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych; 4) współdziałanie z organami kontroli państwowej. Konkretyzacja tych następuje w art. 84a p.bud. I tak, zgodnie z ust. 1 kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje: 1) kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) sprawdzanie posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji; 3) sprawdzanie wyrobów stosowanych przy wykonywaniu robót budowlanych w zakresie zgodności z art. 10, w szczególności wyrobów budowlanych. Natomiast stosownie do ust. 2 organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego: 1) badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień; 2) sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego. W świetle powyższych regulacji należy stwierdzić, że w ramach opisanych wyżej zadań organów nadzoru budowlanego nie mieści się sprawdzanie, czy zagospodarowanie konkretnej nieruchomości następuje zgodnie z przepisami planu miejscowego. Organ trafnie wskazał, że niezbędnym elementem uruchomienia postępowania na podstawie przepisów p.bud. jest istnienie substancji budowlanej w postaci obiektu budowlanego. Cyt. ustawa normuje bowiem działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach (art. 1). Przez obiekt budowlany należy zaś rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1). Zagospodarowanie ciągu pieszo-jezdnego nie mieści się w pojęciu działalności obejmującej sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Ciąg pieszo-jezdny, na którym nie doszło do żadnych robót budowlanych, nie jest obiektem budowlanym. Dopiero utwardzenie części nieruchomości w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc obiektu liniowego w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.bud., tj. budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 i obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 tej ustawy. Skarżący na żadne tego typu roboty nie wskazują. Koncentrują się natomiast na sposobie zagospodarowania należących do małżonków S. działek nr [...]. Z akt sprawy nie wynika, aby, pomijając kwestie utwardzenia podjazdu, która stanowiła przedmiot odrębnego postępowania (zakończonego decyzją z 10 marca 2025 r.) oraz niewykonania nakazu rozbiórki ogrodzenia (co do której wypowiedział z się tut. Sąd w wyroku w sprawie II SA/ke 723/19) doszło do realizacji jakiegokolwiek obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.bud. Nie jest obiektem budowlanym roślinność ozdobna z kamieniami ozdobnymi, szafka elektryczna i gazowa. Obiektem takim jest mur oporowy jako budowla (konstrukcja oporowa – art. 3 pkt 3 p.bud.). Skarżący nie podali jednak konkretnie o jaki mur oporowy chodzi, czy stanowi on może element ogrodzenia podlegającego rozbiórce. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na realizację przez małżonków S. odrębnego muru oporowego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), zgodnie z którym dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów, wyjaśnić należy, że jest to obowiązek inwestorów, którzy mają zapewnić działkom budowlanym oraz budynkom i urządzeniom z nimi związanych dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 1494/17). W sytuacji gdy organ stwierdza, że w sprawie, zainicjowanej wnioskiem z 13 czerwca 2024 r., brak jest substancji budowlanej w postaci obiektu budowlanego, cyt. przepis nie mógł znaleźć zastosowania. Podsumowując, wystąpienie skarżących wywołało reakcję PINB, a ich zastrzeżenia dotyczące sposobu zagospodarowania działek nr [...] nie zostały zlekceważone. Organ podjął działania i analizował zaistniałą w terenie sytuację pod kątem zasadności wszczęcia postępowania w trybie przepisów prawa budowlanego, z urzędu, lecz nie znalazł ku temu podstaw z uwagi na stan, w którym na moment kontroli nie były prowadzone prace ani nie istniał obiekt budowlany, z wyjątkiem utwardzenia podjazdu, co do którego prowadzone było odrębne postępowanie i ogrodzenia, co do którego orzeczony został już nakaz rozbiórki. Skarżący, jak wynika z akt sprawy, są wraz z małżonkami S. współwłaścicielami działek tworzących przedmiotowy ciąg pieszo-jezdny. Jeśli uważają, że ich prawa jako współwłaścicieli tych działek są naruszane, powinni wystąpić z powództwem cywilnym do sądu powszechnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 32 k.p.a., który stanowi, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. W rozpoznawanej sprawie zażalenie wnieśli skarżący osobiście. Pełnomocnik ujawnił się dopiero przy piśmie z 6 maja 2025 r. Zasadne było więc wezwanie pełnomocnika, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa. Nie można czynić zarzutu organowi, że nie domniemywał pełnomocnictwa do działania w postępowaniu wywołanym zażaleniem z faktu złożenia pełnomocnictwa przy odwołaniu od decyzji z 10 marca 2025 r. Przed organem II instancji toczyły się dwa odrębne postępowania, jedno zażaleniowe (WOA.7722.13.2025), drugie odwoławcze (WOA.7721.38.2025). Pełnomocnictwo zostało złożone tylko w postępowaniu odwoławczym. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.