II SA/Ke 485/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 17 maja 2012 r. nr XX/178/12 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu 17 maja 2012 r. Rada Miejska w Jędrzejowie podjęła uchwałę nr XX/178/12 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu lokalizacji instalacji do produkcji energii wykorzystującej siłę wiatru na terenie części sołectw Potok Wielki i Skroniów. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W § 1 ust. 1 uchwały wskazano, iż przystępuje się do sporządzenia dla ww. obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Potok Wielki – Farma Wiatrowa". W wykonanej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analizie zaznaczono, że teren objęty uchwałą w sprawie opracowania planu miejscowego zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Jędrzejów" zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Jędrzejowie nr VIII/67/11 z dnia 30 czerwca 2011r. określającym politykę przestrzenną dla obszaru miasta i gminy Jędrzejów zawiera się w obszarze terenów rolnych wskazanym do analizy pod katem lokalizacji farm wiatrowych. W dniu 25.03.2013r. M. P., mieszkaniec miejscowości Potok Wielki, wezwał Radę Miejską w Jędrzejowie do usunięcia naruszenia prawa, do którego doszło na skutek podjęcia ww. uchwały. W odpowiedzi na wezwanie z dnia 26.04.2013r organ uznał, że przedmiotowa uchwała nie narusza prawa. W dniu 14.05.2013r. M. P., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a., art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez podjęcie uchwały z pominięciem analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie w uchwale przeznaczenia terenu, podczas gdy przedmiotem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego może być wyłącznie określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu stanowiska przytoczono wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2005r. sygn. II OSK 74/05 oraz WSA w Warszawie z dnia 6.08.2008r. sygn. IV SA/Wa 622/08 i WSA w Białymstoku z dnia 25.09.2008r. sygn. akt II SA/Bk 441/08. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Jędrzejów wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają w ogóle zastosowania w sprawach dotyczących uchwał organów samorządu terytorialnego. Zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zaś niezasadny z tego powodu, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą intencyjną, nie jest aktem prawa miejscowego, a konsekwencją jej podjęcia jest rozpoczęcie procedury planistycznej. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie przesądzają o przeznaczeniu nieruchomości położonych na obszarze objętym uchwałą. Uchwała ta nie oddziałuje na wykonywanie prawa własności. Dopiero plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego będzie kształtował sposób wykonywania prawa własności. Samo umieszczenie w tytule zaskarżonej uchwały informacji, że zmiana dotyczy "terenu lokalizacji instalacji do produkcji energii wykorzystującej siłę wiatru na terenie części Sołectw Potok Wielki i Skroniów" nawet jeśli uznać je za błąd, to nie stanowi zdaniem organu istotnego naruszenia mającego wpływ na ważność uchwały. W rezultacie organ uznał, że samo przystąpienie do planu nie narusza jeszcze interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, stąd też skarżący nie posiada interesu prawnego lub uprawnienia, które zostałoby naruszone podjęciem przedmiotowej uchwały. Powyższe stanowisko rada zajęła kierując się poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 2442/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne, co do zasady, sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi, tzn. ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków zawartych w skardze. Na wstępie należy wskazać, że M. P. spełnił określone w art. 101 ust. 1 w zw. z art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., wymogi formalne uprawniające do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Stosownie do treści tych przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, przy czym do sprawy tej nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Skarżący pismem, które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w Jędrzejowie w dniu 25 marca 2013 r., wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 26 kwietnia 2013 r. otrzymał odpowiedź na to wezwanie, po czym w dniu 14 maja 2013 r., w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi, wniósł skargę do Sądu (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Uprawnienie skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z cyt. art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie do jego treści skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Związek taki musiałby istnieć w chwili wprowadzania danego aktu w życie i skutkować ograniczeniem lub pozbawieniem skarżącego konkretnych uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r. sygn. II SA 1410/01). Legitymacja do wniesienia skargi na podstawie ww. przepisów przysługuje zatem nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04). W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równoczesne naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że interes prawny skarżącego, wynikający z prawa własności do nieruchomości położonej na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, nie został na skutek podjęcia tej uchwały naruszony. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 r., poz. 717 ze zm), dalej "u.p.z.p.", kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Przepis art. 14 ust. 1 ww. ustawy stanowi zaś, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2). Uchwałę, o której mowa w ust. 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 14 ust. 4 ustawy). Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ). Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą intencyjną wyrażającą w sposób procesowo uregulowany obowiązującym prawem stanowczy zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Wprawdzie powołany art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednak dokonanie wiążących ustaleń w tym zakresie następuje dopiero w uchwale o planie miejscowym. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. Zaskarżona uchwała nie przesądza przeznaczenia jakiejkolwiek nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, jak również nie określa w jakikolwiek sposób kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do skarżącego. Wyznacza jedynie obszar, który zostanie objęty planem miejscowym. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują zatem na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości objętych planem. Dopiero ostatecznie przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis prawa miejscowego będzie kształtował sposób wykonywania prawa własności nieruchomości objętych tych planem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 2442/12 stwierdził, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Okoliczność, że pośrednio ("refleksowo") uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżącego nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały. Orzekający w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrażone w tej kwestii stanowisko w pełni akceptuje. Reasumując stwierdzić należy, że w odniesieniu do wszelkich uchwał zaskarżanych na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. tylko aktualne i bezpośrednie naruszenie oparte na konkretnym przepisie prawa materialnego, interesu prawnego skarżącego pozwala sądowi na weryfikację zaskarżonej uchwały, pod względem jej zgodności z prawem. Takiego uprawnienia nie daje Sądowi sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, a taki jest w istocie zakres podnoszonych w skardze zarzutów. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, w jaki sposób zaskarżona uchwała oddziaływuje na jego sytuacją prawną tj. właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym opracowywaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodność z prawem całej procedury planistycznej, łącznie z uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, będzie przedmiotem kontroli w razie zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero bowiem ten akt prawa miejscowego będzie kształtował sposób wykonywania prawa własności. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy przywołany w skardze wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r. sygn. II OSK 74/05 nie uzasadnia odmiennego niż przyjął tut. Sąd stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny kontrolował bowiem wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego w sprawie ze skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, zaś interes prawny gminy do zaskarżenia tego typu aktu wynika wprost z przepisu art. 98 ust. 3 i ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. NSA zatem nie zajmował się kwestią interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę, do czego był zobligowany WSA w Kielcach, rozpatrując skargę M. P. wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W tym stanie rzeczy, wobec ustalenia, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego , Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.