II SA/Ke 485/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2024 r. [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata M. S. - K. kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt [...]) złotych, w tym VAT w kwocie [...](sto dziesięć [...]) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SA/Ke 485/24 Uzasadnienie Decyzją z 10 maja 2024 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] i Gminy P. decyzję z 17 stycznia 2024 r., znak: [...], przyznającą A. S. zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" w kwocie [...]zł jednorazowo. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Jak wskazało Kolegium, decyzja z upoważnienia Burmistrza [...] i Gminy P. została wydana w wyniku rozpoznania wniosku skarżącej z 29 grudnia 2023 r. o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w postaci wyżywienia. W odwołaniu od decyzji organu I instancji z 17 stycznia 2024 r. wnioskodawczyni zakwestionowała wysokość świadczenia. Organ odwoławczy ustalił, że A. S. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą nieaktywną zawodowo, utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej. Tym samym strona spełnia kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ("u.p.s."). Organ podkreślił, że wysokość świadczenia w formie zasiłku celowego (art. 39 ust. 1-4 u.p.s.) oraz kryteria ustalenia tej wysokości, pozostawione są uznaniu organu. Osoba lub rodzina spełniająca ustawowe kryteria dochodowe do objęcia pieniężną pomocą społeczną powinna taką pomoc otrzymać. Jednak przyznając pomoc należy uwzględnić nie tylko potrzeby osób, ale także możliwości organu pomocy. W piśmie dotyczącym przekazania do Kolegium akt sprawy organ I instancji w sposób logiczny, zasługujący na akceptację, uzasadnił zasady określania wysokości zasiłku celowego. Wskazał przede wszystkim, że wnioskodawczyni jest objęta stałą pomocą społeczną od marca 2017 r., pobiera zasiłek okresowy w maksymalnej kwocie. Wyjaśniono, jakim środowiskom i w jakiej wysokości przyznano pomoc w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu" oraz w formie zasiłków celowych. Dokonując weryfikacji rozstrzygnięcia organu I instancji Kolegium stwierdziło, że ograniczone środku finansowe ośrodka pomocy społecznej uniemożliwiają zaspokojenie wszystkich potrzeb wnioskodawczyni. W skardze do tut. Sądu A. S. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 3 ust. 4 u.p.s. poprzez uznanie, że kwota 300 zł odpowiada celom i mieści się w możliwościach pomocy społecznej, w sytuacji gdy zasiłek celowy powinien być przyznany w większej wysokości, mając na względzie sytuację osobistą i finansową skarżącej; 2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej zasiłku celowego w kwocie 776 zł. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca utrzymuje się jedynie z zasiłku okresowego w kwocie 600 zł. Przyznana kwota zasiłku celowego jest więc niewystarczająca. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniło, że w 2023 r. skarżąca w każdym miesiącu miała przyznawany zasiłek celowy, pomoc na dożywianie a także zasiłek okresowy kwotach od 300 do 800 zł. Przyznana pomoc oscyluje wokół kwot najwyżej przyznawanych pozostałym środowiskom. W styczniu 2024 r. skarżąca uzyskała pomoc w wysokości takiej samej jaką przyznano np. rodzinom dwuosobowym. Rodzina sześcioosobowa otrzymała zasiłek celowy w wysokości niewiele większej (500 zł). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem rozpoznania w sprawie było rozstrzygnięcie polegające na przyznaniu skarżącej pomocy społecznej w formie niepieniężnej w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu". Świadczenie niepieniężne w postaci zasiłku przewiduje art. 36 pkt 2 lit. j ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm.), zwanej również dalej "u.p.s.". Środki na sfinansowanie posiłków przyznawane są gminom w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2024-2028, przy czym gminy udzielają wsparcia w postaci posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych m.in. osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie o pomocy społecznej. Równocześnie ta sama ustawa określa zasady na jakich przyznawane są świadczenia z pomocy społecznej. Cele pomocy społecznej wskazane zostały w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 tej ustawy jako wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 39 u.p.s., zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (ust. 1), w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Koniecznym warunkiem przyznania zasiłku celowego jest spełnienie kryterium dochodowego określonego w art. 8 u.p.s. i wystąpienie trudnej sytuacji życiowej, w szczególności z powodów wymienionych w art. 7 tej ustawy oraz niemożność samodzielnego jej przezwyciężenia. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 u.p.s. w zw. z uchwałą Rady Ministrów nr 149 z dnia 23 sierpnia 2023 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2024-2028. Przedmiotem sporu jest natomiast wysokość przyznanego skarżącej zasiłku celowego. Jak trafnie wskazało Kolegium, ustalenie wysokości zasiłku celowego oparte jest na uznaniu administracyjnym, które pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, przy czym organ uwzględnia nie tylko sytuację materialną osoby ubiegającej się o pomoc, ale również możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Pomoc powinna być przyznawana w pierwszej kolejności tym osobom, które nie są w stanie samodzielnie egzystować i zgodnie z celami ustawy. Uznanie oznacza przyznanie organowi pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwe. O tym jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Jednocześnie decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por.: I. Bogucka, "Państwo prawne a problem uznania administracyjnego", Państwo i Prawo 1992 r., z. 10, s. 32 i nast.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych spod kontroli sądowej. Kontrola ta jest jednak ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 marca 2017 r., sygn. I OSK 3305/15). W rozpoznawanej sprawie organy zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny. Decyzja organu I instancji została wydana po przeprowadzeniu 10 stycznia 2024 r. wywiadu środowiskowego oraz po ustaleniu aktualnej sytuacji życiowej wnioskodawczyni. W dacie przeprowadzania wywiadu środowiskowego wnioskodawczyni poza zasiłkiem okresowym w wysokości 600 zł, nie miała żadnych innych źródeł dochodu. W tej sytuacji organ pomocy społecznej uznając, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji wsparł ją stosownie do okoliczności i w miarę posiadanych do dyspozycji środków, kwotą 300 zł na częściowe zaspokojenie zgłoszonych potrzeb. Jak wynika z wyjaśnień Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z 13 lutego 2024 r., skarżąca objęta jest systematycznym wsparciem finansowym Ośrodka od marca 2017 r. W każdym miesiącu 2023 r. otrzymywała pomoc w formie, zasiłku okresowego, zasiłku celowego, zasiłku celowego na zakup żywności lub posiłku. Dla przykładu w grudniu 2023 r. otrzymała łącznie pomoc w kwocie 1300 zł. W styczniu 2024 r. Ośrodek przyznał 23 zasiłki na zakup posiłku lub żywności. Kwoty wahały się od 300 zł dla gospodarstw jednoosobowych do 500 zł dla pięcio i sześcioosobowych. Skarżąca oprócz będącego przedmiotem niniejszej sprawy zasiłku celowego na zakup żywności lub posiłku otrzymała pomoc w formie zasiłku okresowego (600 zł) i zasiłku celowego (300 zł). W tym miejscu podkreślić należy, że uznanie administracyjne obejmuje także prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy wziąć pod uwagę w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy liczne grono osób wymagających wsparcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, ani udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W orzecznictwie dotyczącym świadczeń z zakresu pomocy społecznej podkreśla się, że uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać ustalenia organu dotyczące możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej. Obowiązek poczynienia powyższych ustaleń wynika z art. 3 ust. 4 u.p.s. (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. I OSK 426/09). W tym zakresie zaskarżona decyzja organu odwoławczego podaje przesłanki, jakimi kierował się organ I instancji przyznając skarżącej zasiłek celowy w wysokości 300 zł na zakup posiłku. Znajdujące się w aktach sprawy dane wskazujące liczbę osób objętych pomocą, wyraźnie świadczą o tym, że organ, przyznając skarżącej pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 300 zł, nie naruszył prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, ponieważ zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. poz. 763).