II SA/Ke 487/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 roku sprawy ze skargi K. O. na decyzję- rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Rozkazem personalnym nr [...] z [...]Komendant Wojewódzki Policji w K. po rozpatrzeniu odwołania K. O. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w J. nr [...] z [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jej wysokości. W uzasadnieniu organ podał, że K. O. został przyjęty do służby w Policji 30 grudnia 1991 r. Na dzień 1 lutego 1992 r. policjantowi zaliczono do wysługi lat okres służby w wymiarze 2 miesięcy oraz okres pracy w zakładach pracy w wymiarze 1 roku, 5 miesięcy i 24 dni tj. łącznie 1 rok, 7 miesięcy i 24 dni. 13 września 2011 r. do Komendy Powiatowej Policji w J. wpłynął raport skarżącego z prośbą o zaliczenie okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców do pracowniczego stażu pracy. Do raportu dołączone zostało pismo Urzędu Miejskiego w S. o braku dokumentów potwierdzających pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym, oświadczenie wnioskodawcy, zeznanie dwóch świadków, zaświadczenie ze Starostwa Powiatowego w J., poświadczenie zameldowania, co miało uprawdopodobnić, że w okresie od 21 lutego 1986 r. do 18 czerwca 1990 r. pracował w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika. Po wezwaniu przez organ skarżący złożył też kserokopię decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z 16 listopada 1976 r., z której wynika, że jako dziecko uprawniony był do wspólnej renty rodzinnej po zmarłym ojcu M. O. w okresie od 18 listopada 1975 r. do ukończenia 16 lat, a jako dziecko uczęszczające do szkoły do ukończenia 24 lat. W związku z powyższym Komendant Powiatowy Policji w J. pismem z 21 października 2011 r. poinformował skarżącego, że w myśl przepisów ustawy z dnia 21 października 2011 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie spełnił on wszystkich ustawowych przesłanek uzasadniających uznanie go za "domownika" zgodnie z obowiązującą od 1 stycznia 1983 r. ustawą z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, a tym samym do zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do pracowniczego stażu pracy. Decyzją z [...] organ I instancji odmówił ustalenia na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. 30 grudnia 1991 r., prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jej wysokości. W odwołaniu K. O. wniósł o zmianę decyzji poprzez zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 21 lutego 1986 r. do 18 czerwca 1990 r. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Komendant wskazał, iż policjant ma możliwość zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem dotychczasowych nieudokumentowanych okresów, a może mieć to miejsce np. w sytuacji, gdy przy przyjęciu do służby funkcjonariusz nie dysponował dokumentami potwierdzającymi okresy podlegające wliczeniu do wysługi. Organ zauważył, iż istotnym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ustalenie normatywnej treści pojęcia "domownik" w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. W ocenie organu praca policjanta w gospodarstwie rolnym powinna być oceniana z punktu widzenia tych przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania, zatem do oceny stanu faktycznego sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy obowiązującej od 1 stycznia 1983 r. tj. ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Komendant stwierdził, że podnoszona przez skarżącego wątpliwość dotycząca braku odniesienia się do interpretacji definicji "domownika" zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniach społecznych rolników indywidualnych i członków ich rodzin jest bezpodstawna, gdyż cytowany przez K. O. fragment § 2 ww. rozporządzenia został "wyrwany z kontekstu" i nie stanowi integralnej części przepisu. Organ wskazał, że ta jednostka redakcyjna została zamieszczona w rozporządzeniu określającym warunki konieczne do spełnienia przy ustalaniu obowiązku ubezpieczenia domowników. Przepis § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia służył zatem, w ocenie organu, ustaleniu ustawowego obowiązku podlegania ubezpieczeniu społecznemu osób pracujących w gospodarstwach rolnych, a nie dookreślenia pojęcia domownika. Nie sposób więc, zdaniem Komendanta, przyjąć jako zasady, iż pomimo otrzymywania dodatkowego dochodu, a w tym konkretnym przypadku renty rodzinnej, praca w gospodarstwie rolnym stanowiła główne źródło utrzymania skarżącego. Organ stwierdził, że K. O. w okresie od 21 lutego 1986 r. do 18 czerwca 1990 r. był jedynie osobą bliską rolnikowi, miał ukończone 16 lat, zamieszkiwał wspólnie z matką na terenie gospodarstwa, nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, jednak praca w gospodarstwie nie stanowiła jego głównego źródła utrzymania ponieważ we wnioskowanym okresie był uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym ojcu. Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył K. O. wnosząc o uchylenie jej w całości jako naruszającej obowiązujące prawo poprzez niewłaściwą interpretację norm prawnych oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego organ błędnie zinterpretował jako jego główne źródło utrzymania uprawnienie do renty rodzinnej i w efekcie nie uznał go za domownika posiadającego prawo do zaliczenia jego pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Wskazał, że odbiorcą przekazów była matka K. O. i jako osoba, która również była uprawniona do renty, pieniądze z tego tytułu, jako utracony dochód rodzinny, który uzyskiwał ojciec przed śmiercią, przeznaczała na bieżące utrzymanie domu. Głównym źródłem utrzymania skarżącego była zaś praca w gospodarstwie rolnym. K. O. zarzucił, że organ nie odniósł się do interpretacji definicji domownika zawartej w ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Podniósł, że jego uprawnienie do renty rodzinnej z pewnością nie stanowiło połowy miesięcznego najniższego wynagrodzenia obowiązującego w gospodarce uspołecznionej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji powodem odmowy zaliczenia skarżącemu do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców był fakt, że pobierał on rentę rodzinną po zmarłym ojcu, co – w ocenie organu – wyklucza przyjęcie, że praca w tym gospodarstwie stanowiła jego główne źródło utrzymania, a zatem nie był on domownikiem w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. 1989.24.133 ze zm.). Stan prawny, w jakim orzekały oba organy przedstawia się następująco: Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U.01.152.1732 ze zm.), do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta zalicza się inne okresy (aniżeli wymienione w pkt 1-4), jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Odrębne przepisy w tym zakresie zawiera ustawa z dnia 20 lipca 1990r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U.90.54.310). Zgodnie z art. 1 ust.1 pkt 3 tej ustawy do stażu pracy wlicza się przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Jak słusznie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dla oceny czy wnioskowany przez skarżącego okres pracy w gospodarstwie rolnym od 21 lutego 1986 r. (tj. od ukończenia 16-go roku życia) do 18 czerwca 1990 r. może być wliczony do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego, koniecznym jest wyjaśnienie w pierwszej kolejności czy skarżący był w tym okresie domownikiem w rozumieniu przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U.1989.24.133 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 2 tej ustawy, przez użyte w ustawie określenie "domownicy" rozumie się członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowi ich główne źródło utrzymania. Wedle § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1988r., Nr 2, poz. 10 ze zm.), przy ustalaniu obowiązku ubezpieczenia domowników uznaje się, że praca domownika w gospodarstwie rolnym stanowi jego główne źródło utrzymania, jeżeli nie osiąga on dochodów z innych źródeł w wysokości przekraczającej miesięcznie połowę najniższego wynagrodzenia obowiązującego w gospodarce uspołecznionej. Spór między stronami sprowadza się do prezentowania odmiennych stanowisk co do zastosowania w niniejszej sprawie zacytowanego wyżej przepisu. Organ stoi bowiem na stanowisku, że przepis ten służył "ustaleniu ustawowego obowiązku podlegania ubezpieczeniu społecznemu osób pracujących w gospodarstwach rolnych, a nie stanowi dookreślenia pojęcia domownika, jak wskazuje K. O.". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażane były poglądy o braku podstaw do interpretacji ustawowego pojęcia domownika poprzez pryzmat zapisu zawartego w § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym praca domownika w gospodarstwie rolnym nie stanowi głównego źródła utrzymania, jeżeli domownik kształci się w szkole ponadpodstawowej lub wyższej. Przyjmowano, że okoliczność ujęta w tym przepisie wyklucza uznanie danej osoby za domownika, ale tylko dla potrzeb ustalenia obowiązku podlegania ubezpieczeniu społecznemu. Argumentując taką wykładnię prawa podkreślano, że nie sposób przyjąć zasady, że samo kształcenie się w szkole ponadpodstawowej oznacza, iż praca w gospodarstwie rolnym nie jest głównym źródłem utrzymania osoby, która dopiero pobiera naukę w szkole ponadpodstawowej (por. np. wyrok NSA z 22 października 2010r., sygn. akt I OSK 650/10, wyrok WSA w Kielcach z 8 września 2011r., sygn. akt II SA/Ke 428/11). Podkreślenia jednak wymaga, że pogląd ten nie był w orzecznictwie jednolity (por. wyroki WSA: w Warszawie z 20 września 2006r., II SA/Wa 983/06, w Łodzi z 31 stycznia 2007r., II SA/Łd 425/06). W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezspornym jest, że we wnioskowanym okresie K. O. uczęszczał do szkoły ponadpodstawowej, jednak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że okoliczność ta nie była podstawą do odmowy zaliczenia go w poczet domowników, co wskazuje, że organ w tym zakresie wyraża stanowisko zgodne z pierwszym z wyrażonych wyżej poglądów, reprezentowanym także przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Jednocześnie w ocenie Sądu, nie można za organem odwoławczym przyjąć, że co do zasady wszystkie uregulowania zawarte w § 2 rozporządzenia z 28 marca 1983r. nie mają zastosowania do wykładni pojęcia domownika, w znaczeniu, jakim posługuje się nim ustawa z 14 grudnia 1982r. Ponieważ istotnym elementem definicji ustawowej tego pojęcia jest odwołanie się do kryterium dochodowo - ekonomicznego poprzez wymóg, aby praca domownika w gospodarstwie rolnym stanowiła jego główne źródło utrzymania, dlatego dookreślenie tego właśnie wymogu w § 2 ust.1 pkt 2 rozporządzenia w postaci odniesienia wielkości dodatkowego źródła dochodów (o ile oczywiście domownik takie osiąga) do najniższego wynagrodzenia w gospodarce uspołecznionej, uzasadnia zastosowanie powyższego przepisu przy dokonywaniu oceny, czy praca domownika w gospodarstwie rolnym stanowiła główne źródło jego utrzymania. W aktach sprawy znajduje się kserokopia decyzji ZUS Oddział w K. z 16 listopada 1976r. skierowana do matki skarżącego K. O., przyznająca rentę rodzinną po zmarłym M. O. wdowie oraz dzieciom – do ukończenia 16 lat, a uczęszczającym do szkół do ukończenia 24 lat – S. O., Z. O. i K. O. Podstawę wymiaru renty na datę wydania decyzji stanowiła kwota 2.270 zł. Organ nie ustalił jednak, w jakiej konkretnie wysokości pobierał rentę skarżący (bądź też jaka kwota jemu przypadała, skoro w decyzji mowa jest jedynie o łącznej wysokości przypadającej na 4 osoby) we wnioskowanym okresie tj. od 19 lutego 1986r. do 18 czerwca 1990r. W konsekwencji nie ocenił, czy dodatkowe dochody, jakie z tego tytułu uzyskiwał K. O. umożliwiały czy też nie uznanie go za domownika w rozumieniu ustawy z 14 grudnia 1982r. w zw. z § 2 ust.1 pkt 2 rozporządzenia z 28 marca 1983r. Niewłaściwa wykładnia prawa materialnego spowodowała w konsekwencji niewyjaśnienie przez organ istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do jej rozstrzygnięcia tj. naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa. Z tych powodów koniecznym było uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II oparto o art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji mając na uwadze wyrażone wyżej stanowisko prawne ustali, czy dochód jaki skarżący uzyskiwał z tytułu renty po zmarłym ojcu pozwalał na przyjęcie, że był on domownikiem w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu rolników indywidualnych i członków ich rodzin w zw. z § 2 ust.1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy z 28 marca 1983r.