II SA/Ke 49/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2013r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. Z. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania Z. Z. i F. Z. od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania złożonego wspólnie przez Z. Z. i F. Z. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 7.09.2012r. Burmistrz Miasta, działając na wniosek Karpackiej Spółki Gazownictwa, wydał decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 z rurociągiem kablowym - światłowodowym - relacji [...], na działkach wymienionych w rozstrzygnięciu decyzji. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli Z. Z. i F. Z., podnosząc, iż posiadają prawo dożywotniego użytkowania 30 arów działki [...], za budynkami w miejscu dowolnie, jednorazowo przez nich wybranym, co wynika z aktu notarialnego o numerze [...]oraz księgi wieczystej [...]. Z. Z. i F. Z. podnieśli ponadto, iż przewidziana pod inwestycję działka nr ewid. [...] jest częścią składową działki [...]. Właścicielką działki jest córka odwołujących się, a dokumentacja dotycząca planowanej inwestycji, będąca w posiadaniu ich córki nie była z nimi uzgadniana. Ponadto wnieśli o podjęcie negocjacji oraz spisanie z nimi – jako właścicielami terenu inwestycji – umowy, bądż też wypłacenie pełnego odszkodowania przed rozpoczęciem prac. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, umarzając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. postępowanie odwoławcze podniosło, że w postępowaniu o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego krąg stron tego postępowania należy określać na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, źródłem których jest przepis prawa materialnego. Stosownie do treści art. 53 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Jak wskazuje nadesłany materiał dowodowy F. Z. i Z. Z. nie posiadają prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego terenu inwestycji lub terenu sąsiadującego bezpośrednio z terenem inwestycji. Prawo wieczystego użytkowania, nie jest tożsame z prawem dożywotniego użytkowania. F. Z. i Z. Z. wskazują i dokumentują wprawdzie, iż posiadają prawo dożywotniego użytkowania części działki nr ewid. [...], jednakże na działce o takim numerze nie przewidziano realizacji inwestycji, co dokumentuje część tekstowa decyzji. Kolegium powołując się na orzecznictwo sądowe wskazało, że odwołanie może wnieść podmiot, który wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli okreslonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd, lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Istnienie tak rozumianego interesu prawnego jest warunkiem nie tylko wszczęcia postępowania lecz również materialną przesłanką uwzględnienia odwołania (wyrok NSA z 15.03.2007r., sygn. akt II OSK 461/06, publ. Lex nr 339469). Organ odwoławczy podnióśł, że jak wskazuje nadesłany materiał dowodowy, prawo strony w tym postępowaniu przysługuje m.in. J. Z. (córce F. i Z. Z.) - która jest właścicielem działki nr ewid. 462/6 i która brała udział w postępowaniu organu I instancji oraz otrzymała decyzję Burmistrza z dnia 07.09.2012r. W ocenie Kolegium, Z. i F. Z. nie posiadają uprawnień do wniesienia odwołania od ww. decyzji Burmistrza Miasta z dnia 07.09.2012r. Kolegium wyjaśniło, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez jednostkę, nie mającą prawa do wniesienia tego środka zaskarżenia, albo też przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Zgodnie z Uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5.07.1999 r., OPS 16/98 (ONSA 1999, Nr 4, poz. 119) “Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji, na mocy umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt.3 K.p.a". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. Z. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania : 1) art. 28 K.p.a. - poprzez błędne uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego w postępowaniu o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 z rurociągiem kablowym na działkach, na których posiada służebność osobistą dożywocia oraz, że nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu; 2) art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że lokalizacja celu publicznego ma zostać zrealizowana na działkach, które nie są objęte umową o ustanowienie służebności dożywocia; 3) art. 138 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu II instancji kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 – t. j.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. W ocenie Sądu Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów postępowania tj.: art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. - w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w świetle ustalonych przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych istniejących w sprawie, skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacyjnych dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 z rurociągiem kablowym – światłowodowym - relacji [...]. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. ze skutkiem umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium, przytaczając treść art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 28 K.p.a., wskazało, że F. i Z. Z. nie posiadają prawa własności lub użytkowania wieczystego terenu inwestycji lub terenu sąsiadującego bezpośrednio z terenem inwestycji. W ocenie Kolegium wprawdzie małżonkowie Z. wskazują i dokumentują, iż posiadają prawo dożywotniego użytkowania części działki nr ewid. [...], jednak na działce o takim numerze nie przewidziano realizacji inwestycji, co dokumentuje część tekstowa. Materiał dowodowy wskazuje, zdaniem organu odwoławczego, że prawo strony w tym postępowaniu przysługuje m.in. J. Z. - córce F. i Z. Z., która jest właścicielem działki nr ewid. [...], która brała udział w postępowaniu oraz otrzymała decyzję organu I instancji. Zdaniem Sądu ustalenia faktyczne dokonane przez organ odwoławczy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy są przedwczesne i nie poparte wszechstronnie zebranym i rozpatrzonym materiałem dowodowym, co uzasadnia zarzut skargi naruszenia przez organ art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. W ustawie z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, ustawodawca wyraźnie wyodrębnił tryb postępowania i przesłanki wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, wskazując jednocześnie w art. 53 ust. 1 tej ustawy, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Z przepisu tego wynika zatem, że ustawodawca przesądził, iż przymiot strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przysługiwał będzie zawsze inwestorowi, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, na której planowana jest tego rodzaju inwestycja. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że skarżący nie jest inwestorem ani właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja. Zatem, w przypadku innych podmiotów, których uprawnienie strony nie wynika wprost z art. 53 ust. 1 ustawy, o tym czy dany podmiot jest stroną postępowania lokalizacyjnego czy też takiego przymiotu nie posiada decydować będzie spełnienie przesłanek strony określonych w art. 28 K.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia11. 05.2011r., sygn. akt. II OSK 804/10). Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że jednym ze źródeł interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 K.p.a. może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. Dla przyjęcia istnienia interesu prawnego określonego podmiotu w konkretnej sprawie musi istnieć rzeczywiste powiązanie pomiędzy sytuacją prawną tego podmiotu, a przedmiotem postępowania. Dla wykazania przez określony podmiot interesu prawnego nie wystarczy wskazanie konkretnej normy prawa materialnego, z której podmiot wywodzi swoje uprawnienia lub obowiązki, ale niezbędne jest wskazanie, w jaki sposób decyzja w sprawie narusza lub ogranicza prawa tego podmiotu chronione tą normą ( por. wyroki NSA z dnia 2.07.1998r.,sygn.akt. IV SA 1306/96, z dnia 25.01.1999r., sygn. akt. IV SA 124/97, z dnia 24.03.2009r., sygn. akt. I OSK 442/2008r., z dnia 11. 05.2011r., sygn. akt. II OSK 804/10). Jak wynika z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, Z. i F. Z. w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazywali m.in., iż posiadają prawo dożywotniego użytkowania 30 arów działki nr [...], za budynkami w miejscu dowolnie, jednorazowo przez nich wybranym, co wynika, z aktu notarialnego nr [...] oraz księgi wieczystej nr [...]. Podnieśli jednocześnie, że przewidziana pod inwestycję działka nr [...] jest częścią działki [...]. Obsadzony drzewami teren ogrodu przeznaczony pod inwestycję zapewniał im dodatkowe środki utrzymania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ pominął w ustaleniach i rozważaniach okoliczność związaną z ustanowieniem prawa dożywotniego użytkowania 30 arów gruntu z działki nr [...] i nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości czy istotnie, tak jak podniesiono w odwołaniu, "działka przewidziana pod inwestycję jest częścią działki nr [...]". Innymi słowy chodzi o ustalenie w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy (m.in. wypisy z rejestru ewidencji gruntów, dokumentację geodezyjno - prawną, odpisy z ksiąg wieczystych) czy: - działka nr [...] została podzielona, a jeżeli tak to kiedy, - jaki jest stan prawny działek powstałych w wyniku jej podziału, a w szczególności czy działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] i czy istnieje powiązanie geodezyjno – prawne działki nr [...] z działką nr [...]. W ocenie Sądu, dopiero poczynienie ustaleń w powyższym zakresie pozwoli organowi na dokonanie pełnej oceny interesu prawnego skarżącego w kontekście podnoszonego zarzutu błędnego ustalenia, że przedmiotowa inwestycja nie obejmuje działki, na której ustanowiono prawo dożywotniego użytkowania 30 arów gruntu. Materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy jest w powyższym zakresie niekompletny i nie pozwala na dokonanie takich ustaleń, a w konsekwencji oceny legitymacji skarżącego do wniesienia odwołania. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze przedstawione wyżej rozważania i wykazane uchybienia. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II uzasadnia art. 152 ustawy P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 ustawy P.p.s.a.