II SA/Ke 490/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2014r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję [...] S.A. z siedzibą w [...] Oddział w [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w [...] Oddział w [...] na rzecz A. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 20 września 2013 r. A.P. wystąpiła do PGE Dystrybucja S.A. Oddział Skarżysko-Kamienna (dalej "Spółka"), z wnioskiem o przesłanie dokumentacji związanej z wybudowaniem linii elektroenergetycznej na terenie nieruchomości zlokalizowanej w [...], w tym decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy przedmiotowej linii elektroenergetycznej, oraz dokumentacji związanej z przejęciem posiadania ww. urządzeń przez Spółkę. W odpowiedzi na powyższe pismo Spółka wyjaśniła, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a nadto stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W wyniku rozpatrzenia skargi A.P. na bezczynność Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] zobowiązał PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie Oddział Skarżysko – Kamienna do rozpatrzenia wniosku A.P. z dnia 20 września 2013 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Po zwrocie akt administracyjnych Spółka, decyzją z dnia 18 marca 2014 r. odmówiła udzielenia informacji dotyczącej udostępnienia wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących lokalizacji, budowy i przebudowy urządzeń elektroenergetycznych zlokalizowanych na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości [...]. Następnie po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] Spółka, na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1, 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) - dalej "ustawa", w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymała w mocy decyzję z dnia 18 marca 2014 r. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw dla udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na okoliczność, że informacje w tym przedmiocie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, która jest z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłączona od obowiązku udostępnienia. Następnie cytując art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji Spółka wskazała, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa energetycznego. W stosunku do tych informacji Spółka uznaje je za tajemnicę przedsiębiorstwa, podejmując określone czynności wewnętrzne oraz organizacyjne w celu ich ochrony przed udostępnianiem osobom trzecim. Dotyczy to dokumentów, które w tym celu są przechowywane w archiwach Spółki, z ograniczonym do nich dostępem wąskiego grona uprawnionych jej pracowników. Nadto tajemnica wynika z faktu, iż materiały te dotyczą sieci elektroenergetycznej w przedmiocie której realizowane są zadania przedsiębiorstwa w zakresie funkcjonowania sytemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora sytemu dystrybucyjnego. Tajemnica wynika ponadto z uwagi na znaczenie materiałów dla prawidłowości funkcjonowania sieci także dla Państwa, tj. wobec okoliczności, że PGE Dystrybucja S.A. objęta jest (cz. II Załącznika, pod poz. 1) treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo - obronnym (Dz. U. Nr 198, poz. 1314 ze zm.) - względy te potwierdzają tajemnicę oraz słuszność konieczności ochrony tej tajemnicy Spółki. Spółka wskazała również, że wniosek dotyczył decyzji administracyjnych, a więc aktów podlegających udostępnieniu w trybie określonym kodeksem postępowania administracyjnego zgodnie z art. 73 kpa, tj. przez właściwy organ administracji publicznej stronie danego postępowania administracyjnego. Tak m.in. rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 771/11. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. P., domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 2 ustawy w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 z późn. zm.) polegającą na uznaniu, iż w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, - naruszenie art. 1 ust. 2 i art. 4 ust. 3 ustawy poprzez uznanie, że wnioskowane informacje są dostępne w trybie określonym kodeksem postępowania administracyjnego, a tym samym wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, - naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie zastosowanie się przez Spółkę przy rozpatrzeniu sprawy do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia [...](sygn. akt: [...]), wydanym w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że bezzasadne jest powoływanie się przez Spółkę na tajemnicę przedsiębiorstwa. Podkreśliła, że okoliczności na jakie powołuje się Spółka nie stanowią przesłanki uprawniającej ją do powoływania się na tajemnicę przedsiębiorstwa. Autorka skargi podkreśliła również, że nie trafne jest stanowisko PGE, które sprowadza się do powoływania przepisów k.p.a., które umożliwiają dostęp do decyzji stronie danego postępowania administracyjnego, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w zacytowanym wyżej wyroku, uznał powyższe stanowisko za chybione. Wobec powyższego, zdaniem skarżącej organ naruszył art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż wydając obie decyzje, pominął ocenę prawną wyrażoną w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie podkreślić należy, że zarówno Sąd jak i organ byli w niniejszej sprawie związani oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia [...] w sprawie [...] . Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2468/12, Lex nr 1333866). Postanowienia art. 153 p.p.s.a. oznaczają, że orzeczenie Sądu obejmuje swoim zasięgiem przyszłe postępowanie administracyjne w tej sprawie. Ocena ta wiąże także Sąd I instancji rozpatrujący skargę na zapadłe w takim postępowaniu rozstrzygnięcia. Jednocześnie należy podkreślić, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, Lex nr 1277944, z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1865/11, Lex nr 1293568). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Natomiast niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wyłożonych przepisów Sąd stwierdził, że jest ona obarczona wadą wynikającą z nieuwzględnienia wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Kielcach z dnia [...]. W wyroku tym Sąd orzekł, że PGE Dystrybucja S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy. W wyroku tym Sąd również wprost wskazał, że niezasadne jest powoływanie się przez Spółkę na tajemnicę przedsiębiorstwa oraz, że wnioskowane informacje, z uwagi na swój charakter, nie podlegają ze swej istoty utajnieniu, albowiem co do zasady, treść decyzji administracyjnych i innych dokumentów urzędowych jest jawna. Tymczasem Spółka, nie uwzględniając oceny prawnej dokonanej przez Sąd, w obu wydanych decyzjach odmówiła skarżącej udzielenia informacji publicznej powołując się właśnie na tajemnicę przedsiębiorstwa. Powyższa okoliczność, jak to już wyżej wskazano, stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. i powoduje konieczność uchylenia tych decyzji. Dlatego jedynie ubocznie podkreślić wypada, że niezależnie od związania wskazaną oceną, Sąd orzekający w niniejszej sprawie całkowicie ją podziela i przyjmuje za własną. W wyroku z dnia [...] Sąd zauważył, że pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane w ustawie, ale definicję legalną zbliżonego terminu "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawierają przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm.). Ustawa ta w art. 11 ust. 4 stanowi, że są nią "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania jej poufności". Tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim jej ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy (art. 11 ust. 1 przedmiotowej ustawy). W doktrynie wskazuje się, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy, a zatem dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78). Dla uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, należy więc wykazać, że przedsiębiorca podjął niezbędne kroki mające na celu zachowanie jej w poufności. Tymczasem wymienione przez Spółkę czynności, w żaden sposób nie zostały udokumentowane w aktach sprawy, przez co nie spełniają przesłanek o jakich mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca w swojej skardze. Przede wszystkim jednak nie mają one znaczenia ze względu na związanie Spółki oceną prawną, że wnioskowane informacje, z uwagi na swój charakter, nie podlegają ze swej istoty utajnieniu. W wyroku z dnia [...] Sąd uznał także, że chybione jest stanowisko Spółki, zgodnie z którym niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy wówczas, gdy żądane informacje osiągalne są w innym trybie, gdyż skutkiem przyjęcia tego stanowiska byłoby prawnie nieuzasadnione "odesłanie" strony na drogę postępowania administracyjnego, z powołaniem się na normę kolizyjną zawartą w art. 1 ust. 2 ustawy. Sąd argumentował, że w świetle tej normy, przepisy ustawy mają zastosowanie we wszystkich sprawach, w których ustawa nie jest sprzeczna z przepisami szczególnymi. Trudno jest dopatrzyć się sprzeczności między przepisami ustawy, a art. 73 § 1 k.p.a., który reguluje dostęp do akt administracyjnych. Ten ostatni przepis zastrzega jedynie, że prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów przysługuje wyłącznie stronie. Zbyt daleko idący byłby więc pogląd, że na podstawie tego przepisu dostęp do akt administracyjnych ma zapewniony każdoczesny właściciel nieruchomości, na której posadowione są urządzenia elektroenergetyczne. Wprawdzie w wyniku nowelizacji art. 73 § 1 k.p.a. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., rozszerzone zostało prawo dostępu do akt administracyjnych na okres również po zakończeniu postępowania, to przepis ten jednak - pod względem podmiotowym - nie rozciąga uprawnienia do dostępu do akt na następców prawnych strony. Nie jest zaś możliwe uzyskanie przymiotu strony postępowania po jego zakończeniu, zwłaszcza gdy nie chodzi, jak w sprawie niniejszej, o tryb nadzwyczajny. Ponadto nie zostało w sprawie wykazane, aby skarżąca była stroną ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji budowy linii energetycznych na wskazanej działce, co umożliwiałoby jej dostęp do akt sprawy na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Co więcej, z okoliczności sprawy wynika, że sprawy te mogły się toczyć przed kilkudziesięciu laty, kiedy tytuł prawny do tych działek z dużą dozą prawdopodobieństwa przysługiwał innym osobom i to one mogły być stronami postępowań, zaś tak znaczny upływ czasu i zaistniałe zmiany w funkcjonowaniu i strukturze organów administracji mogą stwarzać poważne trudności w ustaleniu organu, który jest obecnie w posiadaniu tych dokumentów. Wynik tych działań byłby więc wątpliwy, nawet gdyby skarżąca mogła uzyskać dostęp do omawianych dokumentów w trybie art. 73 § 1 k.p.a. Czyniłoby to możliwość uzyskania przez nią informacji w innym trybie iluzoryczną i w sposób nieuzasadniony stawiałoby ją w gorszej sytuacji co do prawa uzyskania żądanej informacji publicznej od innych osób, którym tytuł własności do wskazanych działek nie przysługuje. Ewentualna możliwość zwrócenia się przez stronę skarżącą o udostępnienie żądanych dokumentów do jakiegokolwiek innego podmiotu również w trybie przepisów ustawy, nie wyłącza uprawnienia do zwrócenia się z tym wnioskiem do Spółki, skoro jest ona podmiotem objętym regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z powyższych powodów należało uznać, że wskazana wyżej norma kolizyjna z art. 1 ust. 2 ustawy nie wykluczała w tym przypadku zastosowania przepisów ustawy. Zaaprobowanie odmiennego kierunku wykładni powołanych przepisów prowadziłoby bowiem do skutku rażąco niesprawiedliwego z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości. Ocena w powyższej kwestii jest wiążąca zarówno dla Spółki, jak i dla Sądu w składzie aktualnie rozpatrującym niniejszą sprawę, który ponadto całkowicie ją podziela. Ponieważ rozpoznając po wyroku WSA w Kielcach z dnia [...]wniosek skarżącej, Spółka całkowicie zlekceważyła przytoczoną wiążącą ocenę i wskazała w zaskarżonych decyzjach, że wniosek dotyczył decyzji administracyjnych, a więc aktów podlegających udostępnieniu w trybie art. 73 k.p.a., należy stwierdzić, że również w tej części Spółka naruszyła przepis art. 153 p.p.s.a. W tym miejscu należy dodać, że jeśli Spółka nie zgadzała się z orzeczeniem WSA w Kielcach z dnia 13 lutego 2014 r., bądź z jego uzasadnieniem, to miała możliwość jego zaskarżenia w drodze skargi kasacyjnej. Jeśli natomiast tego nie zrobiła, to obecnie ma obowiązek respektować prawomocny wyrok sądowy. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Punkt II wyroku wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach, równych kwocie wpisu sądowego od skargi oparto na treści art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Spółka uwzględni powyższe uwagi i rozstrzygnie sprawę respektując wiążące wskazania zawarte w wyroku WSA w Kielcach z dnia [...], sygn. akt [...] oraz nie naruszając art. 153 p.p.s.a.