II SA/Ke 493/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2013r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata G. B. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia 23 maja 2013 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia W. G., utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia 17 kwietnia 2013r. znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wytyczenia granicy obrębu O. - N. wzdłuż działek nr 1366/1 i nr 1643. Przedmiotowe rozstrzygnięcia zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2013r. znak: [...], Starosta odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wytyczenia granicy obrębu O. - N. wzdłuż działek nr 1366/1 i nr 1643. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I – szej instancji wyjaśnił w jakich okolicznościach została ustalona granica pomiędzy obrębami O. i N. oraz stwierdził, że wytyczenie tej granicy nie należy do zadań starosty. Żądanie wytyczenia granicy obrębów wzdłuż działek nr 1366/1 i nr 1643 jest tożsame z wytyczeniem granic tych działek, co jest czynnością materialno-techniczną wchodzącą w zakres prac geodezyjnych, którą mogą wykonywać jedynie podmioty określone w art. 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Na wyżej opisane postanowienie W. G. złożył zażalenie. Rozpatrując ww. zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że jak wynika z treści postanowienia Starosty z dnia 17 kwietnia 2013 r., przedmiotem postępowania przygotowawczego do wszczęcia postępowania administracyjnego było żądanie W. G. dotyczące "wytyczenia granicy obrębu O. - N. wzdłuż działek numer 1366/1, 1643". Żądanie to zostało wyinterpretowane przez organ I - szej instancji z pisma J. G. i W. G. z dnia 8 stycznia 2008 r. oraz z pisma W. G. z dnia 14 lutego 2011 r. Z kolei w piśmie z dnia 13 lutego 2012r. Starosta zwrócił się do W. G., o potwierdzenie, że zdania wyodrębnione przez organ z różnych pism W. G., J. G. oraz M. G. stanowią jego żądanie. W piśmie z dnia 16 lutego 2012r. W. G. zaakceptował w większości treść żądań w wersji określonej przez organ I- szej instancji w piśmie z dnia 13 lutego 2012r., a niektóre z nich zmodyfikował. Odnosząc się do punktu 3 pisma Starosty z dnia 13 lutego 2012 r. o treści: "3. wytyczenie granicy obrębu O. - N. wzdłuż działek numer 1366/1, 1643", W. G. w swoim piśmie z dnia 16 lutego 2012 r. stwierdził, że treść tego zdania jest prawidłowa. Tak sformułowane żądanie stało się przedmiotem zaskarżonego postanowienia Starosty z dnia 17 kwietnia 2013 r. Odnosząc się do treści tego żądania organ odwoławczy zaakceptował stanowisko przedstawione przez Starostę, że wytyczenie granic obrębów O. - N. wzdłuż działek nr 1366/1 i nr1643, jest tożsame z wytyczeniem granic tych działek. Jest to czynność materialno-techniczna wchodząca w zakres prac geodezyjnych. Z kolei zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), prace geodezyjne i kartograficzne wykonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie tych prac. Starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, ani inną jednostką organizacyjną utworzoną zgodnie z przepisami prawa, której przedmiot działania obejmuje prowadzenie prac geodezyjnych i kartograficznych. Wykonywanie czynności polegających na wytyczeniu granic obrębów O. i N. wzdłuż działek nr 1366/1 i nr 1643 tj. wytyczenie granic tych działek nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu K.p.a. Następnie organ odwoławczy powołując art. 61 a § 1 K.p.a. oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1127/11, LEX nr 1146278, Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11, LEX 1094438) stwierdził, że brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia w trybie administracyjnym żądania W. G., dotyczącego wytyczenia granic obrębów O. i N. wzdłuż działek nr 1366/1 i nr 1643. Zdaniem organu niezasadny jest zarzut naruszenia przez Starostę art. 7 K.p.a. W zaskarżonym postanowieniu Starosta wyjaśnił bowiem wnioskodawcy istotę czynności polegającej na wytyczeniu granicy obrębów. Organ zwrócił uwagę, że rzeczywistą przyczyną żądania wnioskodawcy jest spór graniczny, który może być rozstrzygnięty jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym. W aktach administracyjnych organ zgromadził dowody pozwalające na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie postępowania przygotowawczego do wszczęcia postępowania administracyjnego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył W. G. wskazując, że się z nim nie zgadza. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i sprecyzował jej zarzuty w ten sposób, że zarzucił organom naruszenie: - art. 104 K.p.a. poprzez rozdzielenia jednej sprawy administracyjnej na kilkanaście spraw, - art. 65, art. 66 K.p.a. w zw. z art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nieprzekazanie wniosku skarżącego organowi właściwemu – pomimo, że w istocie wniosek ten dotyczył rozgraniczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 23 maja 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I-szej instancji z dnia 17 kwietnia 2013r., wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wytyczenia granicy obrębu O. - N. wzdłuż działek nr 1366/1 i nr 1643. Na wstępie należy odnieść się do postawionych na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego zarzutów naruszenia art. 104 K.p.a. poprzez rozdzielenie jednej sprawy administracyjnej na kilkanaście spraw oraz naruszenia art. 65 i art. 66 K.p.a. w zw. z art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nieprzekazanie wniosku skarżącego organowi właściwemu – pomimo, że w istocie wniosek ten dotyczył rozgraniczenia. Zarzut ten jest niezasadny. Otóż wymaga wskazania, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 478/11 została oddalona skarga W. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 czerwca 2011 r., którą organ ten uchylił decyzję Starosty o odmowie wprowadzenia żądanych zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu O. zgodnie z żądaniami zawartymi we wnioskach W. G. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I- szej instancji. W wyroku tym Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że koniecznym jest ustalenie rzeczywistej treści żądań skarżącego w zakresie ewidencji gruntów i budynków. W powołanym wyżej wyroku WSA w Kielcach z dnia 20 października 2011 r. Sąd wskazał, że istotą postępowania administracyjnego jest to, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej, obowiązuje więc zasada "jedna sprawa-jedna decyzja", co w świetle kilkunastu żądań formułowanych przez W. G. o różnym stanie faktycznym i prawnym, z których nie wszystkie należały do właściwości organów administracji publicznej, ma decydujące znaczenie, co do prowadzonego postępowania. W ocenie Sądu prawidłowo i zgodnie z wytycznymi Sądu każde z żądań skarżącego zostało rozpatrzone jako odrębna sprawa administracyjna. Wykonując powyższe zalecenie Starosta przeanalizował wszystkie złożone przez skarżącego dokumenty, które mogłyby zawierać jego żądania (pisma z: 23.07.2004 r., 05.06.2006 r., 08.01.2008.r., 08.04.2010.r., 08.09.2010 r., 14.02.2011 r., 15.12.2011 r., 03.01.2012 r.), a następnie usystematyzował je i przesłał skarżącemu do zaakceptowania. I tak w niniejszej sprawie organ uznał, że skarżący domaga się "wytyczenia granicy obrębu O. - N. wzdłuż działek numer 1366/1, 1643". W piśmie z dnia 16 lutego 2012 r. skarżący zgodził się z interpretacją organu, że domaga się "wytyczenia granicy obrębu O. - N. wzdłuż działek numer 1366/1, 1643". W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że intencją W. G., nie było przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego, a organ w tej sytuacji nie mógł mieć również wątpliwości co do przedmiotu wniosku i jego treści. Jak już wskazano na wstępie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty wydane na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wytyczenia granicy obrębu O. - N. wzdłuż działek nr 1366/1 i nr 1643. Przepis ten obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. został dodany do K.p.a. przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r.o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6 poz. 18). Jak wskazuje się w orzecznictwie, nowelizacja ta w zamyśle ustawodawcy miała zagwarantować wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego (jego wszczęcie), od etapu merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 330/12). Przepis art. 61 a § 1 K.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub z innych uzasadnionych przyczyn (przesłanka odnosząca się do przedmiotu sprawy) postępowanie nie może być wszczęte. Tak więc ww. przepis wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z tych przesłanek K.p.a. nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). Druga z tych przesłanek – "inne uzasadnione przyczyny" nie została w art. 61 a § 1 K.p.a. dookreślona w jakikolwiek sposób. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że ustalenie jej znaczenia wymaga odniesienia do regulacji stwierdzenia nieważności decyzji. Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną. W świetle powyższego należy stwierdzić, że nie każde żądanie skierowane do organu administracji publicznej skutkuje automatycznym wszczęciem postępowania administracyjnego. Reasumując, przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo: gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczyło albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Za taką uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania należy uznać sytuację, jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie. W sprawie niniejszej zaskarżone postanowienie zapadło w wyniku rozpatrzenia wniosku W. G., który domagał się wytyczenia granicy obrębu O. - N. wzdłuż działek nr 1366/1 i nr 1643. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko organów obu instancji, że wytyczenie granic obrębów O. - N. wzdłuż działek nr 1366/1 i nr 1643, jest tożsame z wytyczeniem granic tych działek. Jest to czynność materialno-techniczna wchodząca w zakres prac geodezyjnych które zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) wykonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie tych prac. Nie może budzić wątpliwości, że starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, ani inną jednostką organizacyjną utworzoną zgodnie z przepisami prawa, której przedmiot działania obejmuje prowadzenie prac geodezyjnych i kartograficznych. To zaś oznacza, że wykonywanie czynności polegających na wytyczeniu granic obrębów O. i N. wzdłuż działek nr 1366/1 i nr 1643 tj. wytyczenie granic tych działek nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu K.p.a. Wymaga podkreślenia, że czynności związane z wytyczeniem przebiegu granic działek są pracami geodezyjnymi, przez które zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy rozumie się m.in. projektowanie i wykonywanie pomiarów geodezyjnych, dokonywanie obliczeń, sporządzanie i przetwarzanie dokumentacji geodezyjnej. Skoro przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewidują obowiązku dokonywania przez starostę czynności technicznej wyznaczenia granicy, w ramach postępowania w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków, to brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego w określonym przez skarżącego zakresie żądania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto na treści art. 250 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust.1 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U.2013.461 j.t).