II SA/Ke 494/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2024 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 11 lipca 2024 r. znak: [...] [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu wniosku R. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z 22 kwietnia 2024 r. znak: [...] [...]/2023 stwierdzającym nieważność postanowienia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. z 2 sierpnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu wnioskodawcy pisma "w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie poświadczenia nieprawdy w dniu 28 marca 2022 r. znak: [...] i inne przez dyr. ZDP w S. A. Klimczaka w przedmiocie budowy ogrodzenia działki nr ew. 48, która rzekomo nie istnieje w msc. Tarczek..." z uwagi na wniesienie do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Kolegium wyjaśniło, że Zarząd Dróg Powiatowych w S. postanowieniem z 2 sierpnia 2022 r. znak: [...] orzekł o zwrocie wnioskodawcy pisma "w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie poświadczenia nieprawdy w dniu 28 marca 2022 r. znak [...] i inne przez dyr. ZDP w S. A. Klimczaka w przedmiocie budowy ogrodzenia działki nr ew. 48, która rzekomo nie istnieje w msc. Tarczek...’’, z uwagi na wniesienie do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania. W podstawie prawnej postanowienia organ wskazał art. 66 § 3 k.p.a. Na postanowienie to zażalenie wniósł skarżący, wskazując, że nr ew. [...] jest nieprawdziwy bowiem lokalizacja działki wymieniona w piśmie z 28 marca 2022 r. miałaby rzekomo przylegać do drogi powiatowej o nr 0611T pn. B. - Śniadka - Tarczek, która absolutnie nie istnieje w obszarze działki nr ew. 48, czy też w ustawie z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ponadto, jak wskazał, wniosek skierowany do Starosty [...] dotyczył usunięcia ze stanowiska autora pisma z 28 marca 2022 r. jako osoby niekompetentnej i jako organu niewłaściwego w sprawie, co potwierdza zaskarżone postanowienie. Wniósł o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa materialnego oraz naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Wyjaśnił, że pismem z 28 marca 2022 r. ZDP w S., udzielając mu odpowiedzi na wniosek z 15 lutego 2022 r., przedstawił niezgodną z faktami i prawem argumentację dotyczącą budowy ogrodzenia działki nr ew. 48 w oparciu o postanowienie Ś. Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. Rejon w S. z 8 marca 2022 r., tj. tożsamo powielonej nieprawdziwej sprawy dotyczącej uzgodnienia granic pasa drogowego i granic działki oznaczonej jako nr ew. [...] która nie istnieje w msc. Tarczek Nowa Wieś, gmina P. w ciągu drogi publicznej nr [...] oraz drogi gminnej nr [...] pn. Tarczek - Radkowice, z którą graniczy działka nr [...] od strony wschodniej na odcinku 83,60 mb. W wyniku rozpatrzenia tego zażalenia Kolegium postanowieniem z 10 listopada 2022 r. znak: [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia z tego powodu, że zostało wniesione od aktu, który nie jest postanowieniem w rozumieniu przepisów k.p.a. Następnie, w wyniku rozpatrzenia skargi strony WSA w Kielcach wyrokiem z 1 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 682/22 uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium, wskazując, że w sytuacji, gdy dokonując kontroli organ II instancji stwierdzi, że postanowienie, które zawiera niezbędne elementy rozstrzygnięcia, nie zostało wydane przez organ administracji publicznej, nie może poprzestać na przyjęciu, że takie postanowienie nie istnieje, lecz powinien wdrożyć procedurę przewidzianą przepisami k.p.a. W przeciwnym bowiem razie, w obrocie prawnym nadal pozostaje postanowienie w formie procesowej, które wedle argumentacji wskazanej w treści zaskarżonego postanowienia, wypełnia przesłanki określone w art. 156 k.p.a. W świetle powyższego postanowieniem z 22 kwietnia 2024 r. Kolegium stwierdziło nieważność postanowienia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. z 2 sierpnia 2022 r. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem, Kolegium powołało się na treść art. 156 § 1 i art. 126 k.p.a. oraz 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 320, dalej "u.d.p.") i wyjaśniło, że w aktach sprawy znajdują się upoważnienia udzielone przez Zarząd Powiatu w S., Dyrektorowi Zarządu Dróg Powiatowych w S. - A. K. do składania oświadczeń woli, związanych z prowadzeniem bieżącej działalności powiatu realizowanej przez Zarząd Dróg Powiatowych w S.; do załatwiania spraw związanych z regulacją stanu prawnego dróg powiatowych oraz do załatwiania spraw w imieniu Zarządu Powiatu, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Jak wynika z nagłówka postanowienia z 2 sierpnia 2022 r., zostało ono wydane przez Zarząd Dróg Powiatowych w S., a podpisane przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S.. Kolegium zwróciło uwagę, że postanowienie nie wskazuje, jakoby było wydane z upoważnienia jakiegokolwiek organu administracji, czy to zarządu powiatu, czy to starosty. Nie wskazuje na to również podpis pod decyzją, gdyż nie jest wskazane w miejscu jego złożenia, iż postanowienie zostało wydane z upoważnienia organu. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem orzecznictwa, zgodnie z którym brak oznaczenia organu w części tzw. nagłówkowej decyzji nie powoduje nieważności decyzji, jeżeli podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji został opatrzony pieczęcią dostatecznie identyfikującą konkretny organ administracji publicznej. Zaznaczyło, że pomimo wskazania w nagłówku postanowienia Zarządu Powiatu w S., to jednak pieczęć i podpis osoby pod postanowieniem nie wskazują, że zostało ono wydane przez osobę upoważnioną do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zarządu Powiatu. Dodało, że także z treści postanowienia nie wynika w czyim imieniu, tj. jakiego organu postanowienie to zostało wydane. Nie wskazuje na to jakikolwiek fragment postanowienia - ani część nagłówkowa ani też pieczęć przy podpisie. Z tego powodu trudno uznać, aby wydane postanowienie, będące przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności, było wydane przez organ, jakim jest Zarząd Powiatu w S.. A skoro przedmiotowe postanowienie zostało wydane przez podmiot nie będący organem administracji publicznej, czy innym organem, czy podmiotem wskazanym w art. 1 pkt 2 k.p.a., to uznać należy, że brak było podstaw do wydania takiego aktu. Kolegium wskazało, że postanowienie będące przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności dotknięte jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji/postanowienia, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł R. M., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 11, art. 28 oraz art. 107 § 2 i § 3 k.p.a., polegające w szczególności na: a) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy własnego zaskarżonego postanowienia; b) niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz faktów znanych z urzędu organowi; c) brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez dowolne i lakoniczne przyjęcie, że w danym obszarze analiz architektoniczno-budowlanym - wydawane są odmienne decyzje, także dla jednych osób jest zgoda wykazana w linii zabudowy, zaś dla innych takiej zgody nie było; d) dowolność w wydawaniu orzeczeń przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie orzeczenia, z którego wynikałoby, dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach; 2) błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie, w jakim organ odwoławczy przyjął, że budowa ogrodzenia działki nr ew. 48 która rzekomo nie istnieje w msc. Tarczek -Dolny, Nowa Wieś, gmina P. stanowi poświadczenie nieprawdy, a wynikających z okoliczności faktycznych innych decyzji administracyjnych. W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił argumentacje na poparcie stawianych zarzutów, w oparciu o które wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57d (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji sądu administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie stwierdził w rozpoznawanej sprawie naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Przedmiotem kontroli sądowej w tej sprawie jest postanowienie Kolegium z 11 lipca 2024 r. utrzymujące w mocy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowienie tego organu z 22 kwietnia 2024 r. o stwierdzeniu nieważności postanowienia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. z 2 sierpnia 2022 r. w przedmiocie zwrotu pisma wnioskodawcy. Przechodząc do oceny zasadności wywiedzionej skargi, w pierwszej kolejności trzeba wskazać, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczona, bo pozwala stwierdzić nieważność jedynie takich aktów, które obarczone są najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która m.in. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei stosownie do art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145 - 152 oraz art. 156 - 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. np. wyrok NSA z 2 marca 2006 r. sygn. akt II GSK 398/05, dostępny na stronie: www.orzeczeia.nsa.gov.pl) O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (tak NSA w wyroku z 8 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 4431/18, dostępnym jw.). Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że Kolegium zaskarżonym postanowieniem stwierdziło nieważność postanowienia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. z 2 sierpnia 2022 r. w przedmiocie zwrotu wnioskodawcy pisma skarżącego z uwagi na wniesienie go do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych tego podania. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.d.p. zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2 - 4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Na zasadzie cytowanego przepisu zarząd dróg powiatowych jest zatem jednostką organizacyjną powiatu, tworzoną przez radę powiatu i powołaną do obsługi organu administracji, jakim jest zarządca drogi. Jednostka organizacyjna będąca zarządem drogi nie ma statusu organu administracji publicznej i nie może wydawać decyzji administracyjnych w sprawach należących do właściwości zarządcy drogi. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.d.p., zarząd drogi jest powoływany do pomocy zarządcy drogi, ma on jednak własne, określone w art. 21 ust. 2 oraz art. 22 u.d.p. zadania i uprawnienia. Stosownie do art. 21 ust. 1a u.d.p., zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Krąg podmiotów, którym pełnomocnictwo administracyjne może zostać udzielone przez zarządcę drogi, obejmuje w zależności od organu, którym jest zarządca drogi: pracowników urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy, pracowników zarządu drogi. Decyzje administracyjne wydawane z upoważnienia zarządcy drogi przez pracownika zarządu drogi, posiadającego pełnomocnictwo udzielone zgodnie z art. 21 ust. 1a u.d.p., stanowią akty administracyjne zarządcy drogi, ponieważ upoważnieni pracownicy działają w imieniu zarządcy, a nie jako odrębne od zarządcy organy administracji. Rację ma organ, że zarządca dróg nie może upoważnić do załatwiania spraw w jego imieniu osób innych niż te wymienione w art. 21 ust. 1a u.d.p. Ponadto zakres pełnomocnictwa administracyjnego, jakiego może udzielić zarządca drogi, jak i zakres podmiotowy tego pełnomocnictwa, jest ściśle określony i może obejmować tylko umocowanie pierwotne. Pełnomocnictwo takie nie może zatem wykraczać poza kompetencje przysługujące zarządcy drogi. Oznacza to, że upoważnienie może dotyczyć każdej sprawy z zakresu realizacji zadań zarządcy drogi. Zarząd drogi nie jest zatem organem administracji publicznej, lecz jednostką organizacyjną powołaną do obsługi takiego organu administracji, którym zawsze pozostaje zarządca drogi. Wobec powyższego, jeżeli akty administracyjne wydawane są przez pracownika zarządu drogi, to też są to akty zarządcy drogi. Zgodzić się należy z ustaleniami Kolegium, że z nagłówka postanowienia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. z 2 sierpnia 2022 r. wynika, że zostało wydane przez Zarząd Dróg Powiatowych w S., a podpisane przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S.. Treść tego postanowienia nie wskazuje, że zostało wydane z upoważnienia jakiegokolwiek organu administracji czy to zarządu powiatu, czy to starosty. Nie wskazuje na to również podpis pod tym rozstrzygnięciem, bowiem nie jest wskazane w miejscu jego złożenia, że postanowienie zostało wydane z upoważnienia organu. Rację ma Kolegium, oceniając, że z treści omawianego postanowienia nie wynika, w imieniu jakiego organu postanowienie to zostało wydane. Wobec powyższego trudno przyjąć, aby to postanowienie zostało wydane przez organ, którym jest Zarząd Powiatu w S.. Równocześnie analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy (w tym zawartych w nich uchwał w sprawie upoważnień) nie wskazuje, aby Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w S. w ogóle dysponował upoważnieniem do wydawania postanowień w zakresie objętym postanowieniem z 2 sierpnia 2022 r. Z przekazanej organowi uchwały Zarządu Powiatu w S. nr [...] z 4 sierpnia 2020 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. do załatwiania spraw w imieniu Zarządu Powiatu, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (k. 170 akt admin.) wynika, że upoważnienie to zostało udzielone A. K. - D. Zarządu Dróg Powiatowych w S. do załatwiania spraw w imieniu zarządcy drogi, w tym do reprezentowania Zarządu Powiatu w S., jako zarządcy dróg powiatowych administrowanych przez Zarząd Dróg Powiatowych w S., w celu uzyskiwania stosownych pozwoleń i opinii dotyczących remontu, przebudowy, rozbudowy i budowy tych dróg, obiektów i urządzeń z nimi związanych, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie objętym treścią ustawy o drogach publicznych. Zatem Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w S. posiadał kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w kwestiach związanych z zadaniami wynikającymi z ustawy o drogach publicznych. Natomiast postanowienie z 2 sierpnia 2022 r. takiej kwestii nie dotyczyło. W tym stanie rzeczy uznać należało, że ponieważ powyższe postanowienie wydane zostało przez podmiot nie będący organem administracji publicznej, czy też innym organem, czy podmiotem wskazanym w art. 1 pkt 2 k.p.a., to brak było podstaw do wydania takiego aktu. Wobec tego prawidłowo Kolegium oceniło, że postanowienie będące przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności dotknięte jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i na tej podstawie stwierdziło nieważność tego postanowienia (art. 126 k.p.a.), jako wydanego bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zarzuty skargi okazały się chybione, jako że dotyczą kwestii, które dla wyniku sprawy nie miały znaczenia. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.